Concentración empresaria y eficiencia en el autotransporte urbano de Buenos Aires **.
| Autor | Guti |
Resumen
El presente trabajo tiene como objetivo evaluar la reforma regulatoria aplicada al autotransporte en Buenos Aires en 1994, conforme al nivel de satisfacción alcanzado en el cumplimiento de su propósito fundamental, a saber, incrementar la eficiencia del sistema, y confrontar estos resultados con la evolución de la estructura empresaria. Los resultados del caso en estudio indican que la reforma regulatoria aparejó un proceso de concentración empresaria de envergadura que no logró ser acompañado por un incremento de la eficiencia del sector.
Palabras clave: autotransporte público, metrópolis, regulación, concentración empresaria, eficiencia.
Abstract
This work evaluates the applied regulatory reform to the public bus transport in Buenos Aires in 1994, according to the level of satisfaction reached in the fulfillment of its fundamental intention, that is to say, to increase the efficiency of the bus transport system, and to confront these results with the evolution of the firms structure of the industry. The results of the case in study indicate that the new regulation framework prepared a strong process of enterprise concentration, that did not manage to be accompanied by an increase of the efficiency of the industry.
Keywords: Public bus transport, big cities, regulation, enterprise concentration, efficiency.
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Introducción
El autotransporte es el principal modo de transporte público de las grandes ciudades latinoamericanas, entre ellas Buenos Aires, por lo que sus cambios tienen una relevancia singular para la movilidad urbana.
Los transformaciones sufridas por las grandes ciudades del mundo a partir de los años '80, entre las cuales se destacan su crecimiento territorialmente expandido y difuso y socioeconómicamente fragmentado, fueron acompañadas por políticas de reforma del autotransporte urbano. El debate sobre la reforma del autotransporte tuvo como ejes la propiedad (pública o privada) y la regulación del servicio (mayor o menor nivel de intervención del Estado en la actividad), poniendo en cuestión el modelo de gestión y de empresa más adecuado para resolver los problemas de baja eficiencia, pérdida de calidad y estancamiento de la demanda del servicio que compartían las grandes ciudades de países ricos y pobres.
Así, el debate teórico acerca de por qué y cómo regular el autotransporte público tomó vigor en los años '90 y la economía dc transportes acumuló un importante capital de conocimientos faltantes hasta entonces (Evans, 1991; De Rus, 1993; De Rus et al., 1997; Preston, 1999; Barbieux, 1999; Santos y Orrico, 1996; Henry, 2000, entre otros).
No obstante los notables avances realizados, aún permanecen sin respuesta ciertos temas que atraviesan el debate sobre cómo y cuánto regular al autotransporte público. Uno central es el tamaño óptimo de las empresas autotransportistas. La pregunta que subyace a esta cuestión es qué tipo de competencia torna eficiente al servicio de autotransporte público de las grandes metrópolis (¿concentrada o atomizada?).
En términos generales, hay consenso en la literatura en plantear como una situación de atraso la gestión atomizada y artesanal del autotransporte, predominante en América Latina y África. La concentración empresaria, contrariamente, se esboza con una connotación positiva, vinculada al concepto de modernidad de la gestión y de la disminución de los costos (Barbieux, 1999; Figueroa, 1999; Henry, 2000; Cervero, 2000, Aragao, 2000, Mathieu et al., 1998; Viegas, 1998). Esta es la mirada que subyace a la reforma regulatoria aplicada en Buenos Aires, ciudad que trascendió internacionalmente por el nivel de servicio y de cobertura alcanzado por su red de autotransporte público, siendo ésta operada por numerosas pequeñas y medianas empresas privadas sin subvención estatal directa, y que este trabajo pretende analizar.
Siendo el objetivo perseguido por las reformas una mejora en la eficiencia, y destacándose entre sus resultados procesos de concentración empresaria, este artículo pretende reflexionar sobre su aporte a la mejora de la eficiencia y sobre el traslado social de sus potenciales beneficios, argumento que subyace a esta connotación positiva.
El presente trabajo considera que la reflexión sobre el modelo de gestión del autotransporte (esto es, sobre la propiedad, tipo y tamaño de las empresas prestadoras y sobre su regulación) es relevante para las ciudades latinoamericanas por dos razones fundamentales: por ser el servicio de transporte público de mayor peso en la movilidad interna, y porque entre otras cuestiones involucra la tarifa del mismo, aspecto fundamental para ciudades que muestran procesos de empobrecimiento y fragmentación socioespacial, alimentados por su intermedio.
El área disciplinaria del trabajo es la economía de transportes, y su objetivo es analizar el tipo de regulación aplicado al autotransporte metropolitano de Buenos Aires, y evaluar la reforma implementada a partir de 1994 conforme al cumplimiento de su propósito fundamental: incrementar la eficiencia del servicio. Estos resultados se vinculan asimismo con la evolución de la estructura empresaria hacia un fuerte e inédito proceso de concentración.
Entendiéndose por eficiencia la economía de recursos en la producción de resultados (definición correspondiente a la episteme dominante en el área disciplinaria), el enfoque teórico metodológico adoptado consiste en observar la evolución de los costos de operación, de la tarifa del servicio, y de la demanda, con base en datos reales del sistema.
La exposición parte de una presentación de las principales políticas de reforma aplicadas a nivel internacional y de sus resultados. A continuación se presentan los lineamientos generales de la aplicada al caso, y registra el proceso de concentración empresaria acaecido a partir de la misma. Finalmente, se evalúa la eficiencia del sistema comparando la situación anterior y posterior a la reforma. El lapso temporal del análisis comprende los años 1992 y 2000. A partir de 2001 el servicio comienza a percibir subvención estatal directa. Los resultados de la investigación son reforzados por los acontecimientos posteriores a 2001, e indispensables para su comprensión.
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Revisión conceptual: reglamentación, concentración empresaria y eficiencia en el autotransporte urbano
En términos generales, hacia la década del '80 el autotransporte urbano de pasajeros presentaba una serie de dificultades comunes: crecimiento de los costos operacionales y aumento de los niveles de subsidios, baja eficiencia de las empresas, pérdida de calidad del servicio y estancamiento de la demanda.
Las políticas neoliberales que lideraron la reforma del Estado a partir de los años '80 encontraron explicación a estos problemas en la excesiva intervención del Estado en el transporte público. En unos casos por el monopolio público de la prestación (situación del autotransporte de pasajeros en la mayoría de las grandes ciudades de los países desarrollados), en otros por la rigidez de los esquemas regulatorios (situación del autotransporte en grandes ciudades de los países en desarrollo, bajo el régimen de franquicia).
En ese contexto se inscribe un conjunto de reformas orientadas a eliminar las subvenciones, introducir criterios comerciales a las empresas públicas y/ o privatizarlas, y a incorporar mecanismos de mercado a la provisión de servicios públicos eliminando privilegios y obligaciones de los prestadores, con el objetivo común de mejorar la eficiencia del autotransporte urbano.
A pesar de no haber un procedimiento uniforme en las reformas del autotransporte urbano, dado que cada experiencia presenta singularidades, éstas pueden encuadrarse en dos vertientes: privatización y/o reforma comercial de empresas públicas y desregulación. En este último caso, partiendo de cuadros de máxima regulación (franquicia), se abre una gama de opciones de desregulación parcial o reforma regulatoria (1) , hasta llegar al extremo de la desregulación total o liberalización (experiencias pioneras de Santiago de Chile y el Reino Unido).
Aunque la eficiencia fue el objetivo común y más declarado de las reformas, su cumplimiento resulta disímil. Sin embargo, una de las consecuencias menos anticipada y más corroborada en los últimos años, es el devenir de acelerados procesos de concentración empresaria. Por concentración se entiende un crecimiento desigual de las empresas de un mercado, sustentado en un diferencial de acumulación.
Literatura reciente dedicada a evaluar las reformas de los años '80 y '90 coincide en registrar disminuciones de costos y subvenciones, particularmente en las reformas líderes de los países desarrollados, y procesos de concentración empresaria y alzas tarifarias --en Latinoamérica también se consigna la desaparición de empresas públicas. Algunos autores sugieren que el costo del servicio no es el mínimo posible, especialmente en situaciones de operación previa bajo derechos monopólicos (Santos y Contreras, 1999; Preston, 1999; Bentley, 1998; Nordenlöw y Alexandersson, 1999; Figueroa, 1999; De Rus et al., 1997, Santos y Orrico, 1996).
La liberalización del autotransporte público urbano en Santiago de Chile, iniciada en 1980 y completada en 1988, aparejó un crecimiento y envejecimiento desmesurado de la flota y altos costos externos con problemas de congestión, contaminación ambiental y accidentes. Simultáneamente, el cartel de prestadores reforzó su papel y sustituyó la ausencia de regulación estatal, y las tarifas aumentaron casi un 200% entre 1979 y 1990. En 1991 estas medidas fueron revisadas, adoptándose una regulación parcial. Como resultado de esta segunda reforma el parque se redujo y se modernizó, la calidad del servicio mejoró, las tarifas se estabilizaron (US$ 0,30 desde 1991), la congestión y la contaminación disminuyeron y los operadores se formalizaron y modernizaron como empresas.
En relación a la experiencia británica de reforma, Bentley (1998) parte de la premisa de calificar la...
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