Proyecto de Ley Num. 8970-06 de C. Diputados, de 4 de Junio de 2013 (Ley de Migración y Extranjería.) - Proyectos de Ley - Iniciativas legislativas - VLEX 556801386

Proyecto de Ley Num. 8970-06 de C. Diputados, de 4 de Junio de 2013 (Ley de Migración y Extranjería.)

Número de expediente:8970-06
Fecha de última tramitación:12 de Febrero de 2015
Fecha de apertura: 4 de Junio de 2013
Situación actual:Primer trámite constitucional; Primer informe de comisión de Gobierno Interior Nacionalidad Ciudadanía y Regionalización
Cámara de origen:C. Diputados
Etapa:En tramitación
Tipo de proyecto:Proyecto de Ley
 
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MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA.

SANTIAGO, 20 de mayo de 2013.-

MENSAJE Nº 089-361/

Honorable Cámara de Diputados:

A S.E. EL

PRESIDENTE

DE LA H.

CÁMARA DE

DIPUTADOS.

En uso de mis facultades constitucionales, tengo el honor de someter a vuestra consideración el siguiente proyecto de ley de migración y extranjería.

  1. ANTECEDENTES

    1. La inmigración en Chile

      Nuestro país no ha sido un destino tradicional de las grandes corrientes migratorias. Tras alcanzar un máximo histórico de 4,1% de población extranjera en el censo de 1907, las cifras bajaron progresivamente a lo largo del siglo XX hasta un mínimo de 0,75% en la medición de 1982. Nuestro país recibió sólo ecos de la llamada “Era de Grandes Migraciones”.

      La presencia de ciertas comunidades y de ciertas personas específicas ha marcado la historia de la nación. La colonización alemana de Valdivia y Llanquihue, las comunidades suiza y francesa en la Araucanía –consecuencia de iniciativas directamente promocionadas por el Estado- y ciertas corrientes organizadas por instituciones internacionales después de la Segunda Guerra Mundial son ejemplos de ello. Pero, por muy gravitante que haya sido su influencia en su entorno geográfico inmediato o su área de especialización, se ha tratado de fenómenos más bien acotados y puntuales.

      Desde el retorno de la democracia, la migración se ha vuelto un fenómeno de importancia creciente. Los censos a partir de 1992, mostraron incrementos importantes, y la población extranjera alcanzó un 2% del total nacional en la medición del año 2012. Ello es aún bajo para estándares internacionales -Naciones Unidas estima en 3,1% la población migrante a nivel global-, más aún al tomar en consideración la posición de liderazgo económico de Chile en el contexto latinoamericano.

      La tendencia al alza es sostenida: el año 2001, 27 mil personas recibieron un permiso de residencia temporal. El 2012, la cifra alcanzó los 100 mil, 3,8 veces más.

      Pese al incremento, Chile es aún un país de emigrantes en términos netos. De acuerdo a la información catastrada los años 2003 y 2004 por el Ministerio de Relaciones Exteriores para la confección del Registro de Chilenos en el Exterior, 858 mil emigrantes e hijos de emigrantes chilenos residían a lo largo del mundo, la mitad de ellos en Argentina.

      La procedencia de los migrantes ha variado con el paso de los años: a comienzos de la década de 1950 el 56% de los migrantes provenían de Europa y en 1960 conformaban el 61% del total, en su mayoría pertenecientes al movimiento histórico de migrantes del viejo continente, acrecentado por desplazamientos posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Sólo el 23,4% tenían un origen latinoamericano. Hoy, en cambio, el 86% de los permisos de residencia son otorgados a ciudadanos latinoamericanos, y sólo el 5,1% a europeos.

    2. El gran motor de la inmigración regional

      En el caso de Chile, en que los desplazamientos de personas por razones humanitarias, de estudiantes extranjeros y otros migrantes -como jubilados o personas que llegan al país para recibir un tratamiento médico- alcanzan cifras muy bajas, la inmensa mayoría de quienes optan por la radicación lo hacen por motivos laborales. El movimiento ocurre fundamentalmente porque el fruto de su trabajo genera mayor valor en los países de destino.

      Las migraciones internacionales son un barómetro de la percepción de progreso de un país. Las personas tienden a migrar a países que ofrecen empleos de mejor calidad y con mayores salarios, respeto a los derechos económicos y sociales, y ciudades seguras y con buena calidad de vida.

      En ese marco, nuestro país es un destino atractivo para quienes buscan mejores perspectivas. El ingreso per cápita en Chile en 2012, corregido por paridad de poder de compra, era un 72% más alto que el de Perú, un 83% más alto que el de Ecuador y un 261% más alto que el de Bolivia. Esta última es una diferencia comparable en términos porcentuales de la que existe entre Estados Unidos y México, escenario del mayor flujo de migrantes contemporáneo a nivel mundial. En el caso de Haití, una comunidad cuya presencia ha crecido progresivamente desde el año 2006, la diferencia es de 15 veces. La brecha en el salario mínimo es otro indicador del atractivo de un desplazamiento internacional.

      Asimismo, la carpeta de proyectos de inversión en nuestro país es nutrida: el catastro de SOFOFA (2012) lista iniciativas por US$ 217 mil millones-. Dado que buena parte de estos proyectos están localizados en áreas cercanas a las fronteras de importantes países de origen, es de esperar que una de las principales razones detrás del movimiento de personas se mantenga en el mediano plazo.

      Parte importante de estos proyectos de inversión están ligados al sector minero. Al respecto, el reciente diagnóstico de fuerza laboral en la gran minería, elaborado por Fundación Chile en colaboración con los principales actores de la industria, concluye que “Las brechas (o déficits proyectados) de fuerza laboral calificada constituyen, probablemente, el mayor desafío que enfrenta el desarrollo de la gran minería chilena para la década 2011-2020”. Añade luego que “Las importantes inversiones mineras proyectadas para la próxima década en Perú y Argentina hacen improbable el atraer cuadros técnicos y profesionales mineros desde países cercanos. Por el contrario, Chile representa para estos países una fuente atractiva de recursos técnicos competentes y con experiencia en gran minería”.

    3. El marco normativo

      Desde principios de los 90’, Chile tomó la determinación de abrir con decisión sus fronteras al mercado global de capitales y al de bienes y servicios. Hemos firmado acuerdos de libre comercio con numerosos países y bloques comerciales, que representan el 86% del Producto Interno Bruto mundial. Estos procesos de franca apertura, sin embargo no han sido acompañados por la modernización de la regulación de la movilidad humana en el contexto de un mercado global. En lo que a ello respecta, mantenemos la mirada proteccionista y temerosa de la década de los 70.

      El principal instrumento regulatorio, el Decreto Ley N° 1.094 de 1975, constituye la legislación migratoria más antigua de Sudamérica. Siendo el fenómeno migratorio una materia altamente dinámica, resulta necesario reformular la normativa vigente a 37 años de su dictación.

      Entre las principales deficiencias regulatorias de dicho decreto se cuentan las siguientes:

      - Carencia de principios orientadores, derechos y deberes: El texto es estrictamente normativo, y carece de menciones a los derechos de los que los extranjeros son titulares. Si bien de acuerdo a la Constitución Política de la República el criterio general es la no distinción por nacionalidad, existen materias que sólo aplican a extranjeros, como el derecho a solicitar la reunificación familiar. Por otra parte, la Constitución no se hace cargo de las fronteras específicas que deben trazarse para quienes se encuentran en condición migratoria irregular, como el alcance de las prestaciones educativas y de salud, que se han ido dictaminando en forma paulatina y dispersa en diversos cuerpos administrativos.

      - Categorías Migratorias insuficientes: Salvo estudiantes y funcionarios de gobiernos u organismos internacionales, quien desea establecerse en Chile tiene tan sólo dos alternativas: las visas temporaria y sujeta a contrato. Para acceder a la primera, debe estar en condiciones de acreditar “vínculos de familia o intereses en el país”, o una residencia que sea estimada “útil o ventajosa”. Si bien el reglamento distingue cinco causas que justifican su concesión, todas deben ceñirse a los requisitos y características de la categoría. Para la segunda, se debe contar de antemano con un contrato de trabajo, cuya caducidad –ya sea por causas propias o del empleador- ocasiona la irregularidad en forma automática. Es un universo de visas incapaz de responder a la multiplicidad de escenarios posibles y, en particular, impide venir a Chile a buscar empleo sin un contrato de antemano, incluso en periodos internos de estrechez de recursos humanos. Es además un esquema que carece de la flexibilidad necesaria para adaptar sus criterios de admisión a una economía abierta al mundo y cuya tasa de empleo es altamente sensible a los ciclos de precios de los recursos naturales, y a una sociedad cuya demografía está en plena etapa de transición.

      - Institucionalidad débil: El principal órgano migratorio es el Departamento de Extranjería y Migración de la Subsecretaría del Interior. Ello constituye una estructura de quinto rango jerárquico, sin presupuesto propio y con jefaturas de área con rango de jefes de sección, sin atribuciones directivas. Esta estructura podía operar en los años en que pocos miraban a Chile como un destino posible, pero con 100 mil Permisos de Residencia otorgados en 2012, y creciendo a tasas de casi 6 mil adicionales al año, resulta a todas luces insuficiente.

      Se suma a lo anterior una evidente dispersión en las atribuciones: aquellos permisos que son solicitados en Chile son resueltos por dicho Departamento, mientras que aquellos cuya postulación se materializa en el extranjero –el 8,5% del total- son resueltos en Chile por el Ministerio de Relaciones Exteriores, sólo debido al lugar físico en que se materializó la solicitud.

      - Ausencia de mecanismos institucionales para la generación de política: El Decreto Ley establece en su artículo 91 que corresponde al Ministerio del Interior y Seguridad Pública “Proponer la política nacional migratoria o de extranjeros con informe de los organismos que tengan injerencia (sic) en cada caso”. Sin embargo, tras casi cuatro décadas de vigencia, ello no ha tenido lugar, en parte porque el cuerpo legal no crea las condiciones e incentivos institucionales para que ello ocurra.

      - Omisión de toda referencia a los chilenos en el extranjero: La preservación del vínculo con quienes han emigrado es beneficiosa para...

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