El control de legalidad del tribunal constitucional: dice pero no hace. Comentario a la sentencia del tribunal constitucional transantiago II, rol 1.153, de 30 de septiembre de 2008
| Autor | Luis Alejandro Silva Irarrázaval |
| Cargo | Abogado. Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de los Andes |
| Páginas | 319-330 |
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Santiago, treinta de septiembre de dos mil ocho. VISTOS:
Con fecha 26 de junio de 2008, dieciséis senadores, que representan más de la cuarta parte de los miembros en ejercicio del Senado, presentaron un requerimiento, (...) con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de los siguientes actos administrativos:
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Decreto Supremo N° 46, de 20 de mayo de 2008, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que modifica las condiciones y plazos aprobados para la línea de crédito ya pactada por el Banco del Estado de Chile con la Cuenta Especial de Reembolso a que se refiere el artículo 7o de la Ley N° 20.206, conforme al Decreto Supremo N° 19, del mismo Ministerio y año.
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Decreto Supremo N° 45, de 16 de mayo de 2008, de la misma cartera, que aprobó las condiciones y plazos de una línea de crédito por parte del BID a la cuenta antes mencionada, por hasta US$ 400.000.000.
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Decreto Supremo N° 583, de 21 de abril de 2008, del Ministerio de Hacienda, que incrementó el cupo para que la Corporación de Fomento de la Producción otorgue coberturas o subsidios contingentes a la misma cuenta, en $ 150.400.000.000.
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(...)
De este modo, argumentan los requirentes, los actos administrativos que han dado curso a los nuevos créditos del Banco del Estado y del BID para el Transantiago, como, igualmente, aquel que ha ampliado la posibilidad de que se comprometa la garantía de la CORFO a operaciones indeterminadas en beneficio del mismo, son inconstitucionales, por infringir los artículos 19, N° 22, inciso segundo, 65 y 67 y, por ende, los artículos 6o y 7o, inciso segundo, de la Carta Fundamental.
La Presidenta de la República, al formular sus observaciones, señala, en forma previa, que el requerimiento es improcedente por las siguientes razones:
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El requerimiento plantea vicios de legalidad. Como el Tribunal Constitucional no puede conocer de vicios de esta naturaleza, resulta improcedente la presentación.
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En segundo lugar, los actores fundan la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 46, de 2008, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que autorizó el endeudamiento de la Cuenta con el Banco del Estado de Chile, en el compromiso de la responsabilidad financiera del Estado al margen de lo que establece la ley.
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Con igual fundamento, plantean los actores la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 45, de 2008, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que autorizó el endeudamiento de la Cuenta con el BID. Exponen al respecto que, de la misma manera que el crédito del Banco del Estado compromete la responsabilidad financiera del Fisco, también y por iguales razones ésta queda comprometida con este último préstamo.
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En cuarto lugar, los requirentes se refieren a la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 583, de 2008, del Ministerio de Hacienda, que autoriza el otorgamiento de la garantía de CORFO a la Cuenta, por comprometer la responsabilidad financiera de un organismo público, sin que la ley lo autorice.
En cuanto a la competencia del Tribunal Constitucional, argumentan que el pronunciarse sobre la existencia de una ley habilitante del compromiso de la responsabilidad financiera del
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Estado es una cuestión de constitucionalidad y no de mera legalidad. El artículo 63, N° 8o, de la Constitución exige la concurrencia de una norma legal para que se pueda materializar dicho compromiso, por lo que un debate de constitucionalidad al respecto siempre y necesariamente supondrá el pronunciamiento acerca de la existencia de una ley o, al menos, del alcance de aquella que se invoque. De primar el predicamento contrario, agregan, resultaría que nunca se podría controlar la constitucionalidad de dicho precepto, pues indefectiblemente la sentencia tendrá como componente indispensable el análisis de la existencia de una ley.
En relación con la ley que habilita el compromiso de la responsabilidad de CORFO, señalan los actores que para que se entienda que un cuerpo legal otorga la autorización correspondiente, en términos de satisfacer la exigencia constitucional, es menester que cumpla tres requisitos: que confiera expresa e indudablemente la facultad de incurrir en el referido compromiso, que se fije el marco en que se puede hacer y que se determine el monto máximo a que puede ascender. Indican que, a su entender, no existe una ley que habilite a la CORFO para otorgar su garantía a un préstamo que beneficie a la Cuenta Especial de Reembolso.
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Más adelante, la Presidenta precisa que la Constitución, en los artículos 24 y 32, N° 20, atribuye al Jefe de Estado un rol esencial en la administración financiera del Estado. Por esta razón se establecen sólo reservas de ley relativas en esta materia. Los cuerpos legales dictados en virtud de dichas reservas constituyen leyes de bases que habilitan una amplia complementación de la potestad reglamentaria. Concluye afirmando que, en este contexto, sí existe una habilitación legal previa y suficiente para el decreto impugnado. Tanto el artículo T de la Ley N° 18.591 como sucesivas leyes de presupuesto establecen las condiciones en que CORFO puede intervenir en operaciones de financiamiento, aplicando el artículo 32, N° 20, de la Carta Fundamental, y respetando el artículo 63, N° 8o, del mismo cuerpo normativo.
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Y CONSIDERANDO
(...)
OCTAVO: Que, en síntesis, puede sostenerse que el conflicto constitucional cuya resolución se somete a esta Magistratura consiste en determinar si los decretos supremos que han aprobado sendos créditos, tanto por parte del Banco del Estado de Chile cuanto por el Banco Interamericano de Desarrollo a la Cuenta Especial de Reembolso, creada por el artículo 7o de la Ley N° 20.206, y que han contemplado, por su parte, la garantía de la CORFO a los mismos, han infringido el principio de legalidad que, de conformidad con lo dispuesto en la Carta Fundamental, debe observarse en operaciones que -como las de la especie- comprometerían la
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responsabilidad financiera del Estado y, particularmente, al momento de ser ejercida la facultad de los organismos que lo integran para endeudarse, con mayor razón cuando el pago de ese deuda excede el respectivo período presidencial y cuando implica el endeudamiento con el propio Estado, sus organismos o empresas. Asimismo, los requirentes estiman que las operaciones autorizadas por los decretos supremos impugnados implican el otorgamiento de un beneficio directo o subsidio en favor de un sector, actividad o zona geográfica sin que exista disposición legal que lo autorice, lo que también vulneraría la Constitución afectando, por ende, el ejercicio de potestades privativas del Congreso Nacional.
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VIGÉSIMO: Que, asimismo, la Presidenta de la República ha solicitado se declare la improcedencia del requerimiento deducido en estos autos, basándose en que se alegan diversos vicios de legalidad que no pueden ser resueltos por esta Magistratura por estar fuera de su competencia. Así se sostiene que:
1 ° La determinación de la naturaleza y objeto de la Cuenta Especial de Reembolso, creada por el artículo 7o de la Ley N° 20.206, implica interpretar dicha norma legal;
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3 o La clarificación de la participación que le corresponde al Banco del Estado en el Administrador Financiero del Transantiago (AFT) y de la empresa Metro S. A. en el Transantiago junto con los Concesionarios de Vías, también supone interpretar la Ley N° 20.206; y
4o Que la determinación de si algunas normas legales -como la Ley N° 18.591 o la Ley de Presupuestos- pueden servir de base para fundar el compromiso de la responsabilidad financiera de CORFO es, asimismo, un problema de legalidad (pág. 28);
VIGESIMOPRIMERO: Que la decisión acerca de si las cuestiones planteadas precedentemente configuran vicios de legalidad o son propias del conflicto constitucional que se ha sometido a esta Magistratura forma parte...
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