Integración de Criterios de Sustentabilidad y Delimitación: Mecanismo para cumplir con el objeto de protección de la Ley N°21.202 sobre Humedales Urbanos
| Páginas | 75-107 |
| Fecha | 01 Diciembre 2025 |
| Fecha de publicación | 01 Diciembre 2025 |
| Autor | Gustavo Arellano,Pablo Christie |
| Materia | Derecho del Medio Ambiente |
REVIS TA
DE DE RECHO AMBIENTA L
NÚM. 24 (2025) • PÁGS. 75-106 • DOI 10.5354/0719-4633.2025.78933
RECIBIDO: 15/5/2025 • A PROBADO: 9/12/2025 • PU BLICADO: 31/12/2025
DOCTRINA
Integración de criterios de sustentabilidad
y delimitación: Mecanismo para cumplir
con el objeto de protección de la Ley 21202
sobre Humedales Urbanos
Integration of sustainability criteria and delimitation: Mechanism to comply
with the protection objective of Law 21202 on Urban Wetlands
Gustavo Arellano Reyes y Pablo Christie Donoso
Investigadores independientes, Chile
RESUMEN La Ley y su reglamento, dentro de otros aspectos, regulan el pro-
cedimiento para declarar a los ecosistemas que cumplan con las características de un
humedal y que se emplacen total o parcialmente dentro del límite regulado por un ins-
trumento de planicación territorial como humedal urbano. Esta normativa establece
criterios para la sustentabilidad de los humedales y para su delimitación. El Ministerio
del Medio Ambiente, organismo encargado de realizar las declaratorias, ha integrado
estos criterios de forma desigual en los actos administrativos que denen el polígono de
un humedal urbano, lo cual tiene consecuencias en la extensión del ecosistema afecto a
la declaratoria. Ello ha generado un alto nivel de judicialización, contexto en que los dis-
tintos tribunales ambientales han generado jurisprudencia incongruente en la materia.
El Segundo Tribunal Ambiental aboga por la integración de criterios de sustentabilidad
y delimitación, mientras que el Tercer Tribunal Ambiental argumenta por una prima-
cía de los criterios de delimitación. Como hipótesis de este trabajo se plantea que es la
integración de los criterios de sustentabilidad, junto con los criterios de delimitación,
lo que permite denir el polígono de un humedal urbano, para cumplir con el objeto
de protección tutelado por el legislador. Para el análisis de la hipótesis planteada se des-
cribe el marco normativo, incluida su historia, objeto de protección y procedimiento
administrativo; doctrina asociada a los procedimientos y su naturaleza; y análisis de la
jurisprudencia de los tribunales ambientales y la Corte Suprema.
PALABRAS CLAVE Humedales urbanos, criterios de sustentabilidad, criterios de deli-
mitación, delimitación de bienes ambientales, Ley .
ARELLANO REYES Y CHRISTIE DONOSO
INTEGRACIÓN DE CRITERIOS DE SUSTENTABILIDAD Y DELIMITACIÓN
ABSTRACT Law and its regulations, among other aspects, indicate the procedure
for declaring ecosystems that meet the characteristics of a wetland and that are located
wholly or partially within the boundaries regulated by a territorial planning instrument
as urban wetlands. ese regulations establish criteria for the sustainability of wetlands
and criteria for their delimitation. e Ministry of the Environment, the agency respon-
sible for issuing declarations, has inconsistently integrated these criteria into the ad-
ministrative acts that dene the boundaries of an urban wetland. is has consequences
for the extent of the wetland ecosystem aected by the declaration. As a result, a high
level of litigation has occurred, leading to inconsistent jurisprudence among the various
Environmental Courts. e Second Environmental Court advocates for the integration
of sustainability and delimitation criteria, while the ird Environmental Court argues
for the primacy of delimitation criteria. e hypothesis of this research is that the in-
tegration of sustainability cri teria with delimitation criteria allows for the denition of
the boundaries of an urban wetland, fullling the protection objective established by
the legislator. To analyze this hypothesis, a description of the regulatory framework is
provided, including its his tory, object of protection, and administrative procedure; the
doctrine associated with the procedures and their nature; and an analysis of the juris-
prudence of the Environ mental Courts and the Supreme Court.
KEYWORDS Urban wetlands, sustainability criteria, delimitation criteria, delimitation
of environmental assets, Law .
Introducción
Este trabajo se enmarca en la aplicación de la Ley que modica diversos cuer-
pos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos (Ley de Humedales Ur-
banos) y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo / del Ministerio del
Medio Ambiente. Esta normativa, dentro de otros aspectos, regula el procedimiento
para declarar a los ecosistemas que cumplan con las características de un humedal y
que se emplacen total o parcialmente dentro del límite regulado por un instrumento
de planicación territorial como humedales urbanos.
Para efectos de la declaratoria, que puede ser promovida por la municipalidad
respectiva o de ocio por el Ministerio del Medio Ambiente, se requiere denir el
área que será considerada como humedal urbano. Al respecto, el artículo de la Ley
de Humedales Urbanos señala que un reglamento expedido por el Ministerio del
Medio Ambiente y suscrito por el Ministerio de Obras Públicas denirá los criterios
mínimos para la sustentabilidad de los humedales urbanos, a n de resguardar sus
características ecológicas y funcionamiento, y mantener el régimen hidrológico, tan-
to supercial como subterráneo.
Luego, en el artículo del Decreto Supremo / del Ministerio del Medio
Ambiente se dene cuáles son los criterios mínimos de sustentabilidad que deben ser
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considerados y se agrupan de la siguiente manera: i) criterios mínimos que permiten
resguardar las características ecológicas y el funcionamiento de los humedales urba-
nos; ii) criterios mínimos que permiten mantener el régimen hidrológico supercial
y subterráneo de los humedales urbanos; y iii) criterios mínimos para el uso racional
de los humedales urbanos.
Después, el artículo , en su numeral letra d), establece los contenidos mínimos
que debe tener una solicitud de reconocimiento de humedal urbano por parte de la
municipalidad e indica criterios para su delimitación que, a saber, son: i) la presencia
de vegetación hidróta; ii) la presencia de suelos hídricos con mal drenaje o sin dre-
naje; y iii) un régimen hidrológico de saturación, ya sea permanente o temporal, que
genera condiciones de inundación periódica.
Los humedales, como ecosistema, presentan complejidad en su denición. Se ha
señalado:
Su extensión visible puede variar según los ciclos que afectan el origen del caudal
que lo alimenta, lo que también inuye en los elementos bióticos que se encuentran
presentes. De este modo, para la correcta determinación de su extensión resulta ne-
cesario considerar la totalidad de los registros históricos del territorio que ha ocu-
pado el humedal respectivo. En efecto, es posible que un sector del humedal no se
encuentre inundado por un periodo, aunque igualmente sea parte de ese ecosistema
(en tanto sector inundable) (Jiménez Valenzuela, : ).
Del párrafo citado se desprende que las características biológicas de este tipo de
ecosistemas presentan desafíos para entender adecuadamente cuáles son sus límites
naturales. Por dicha razón, es importante establecer de forma apropiada el polígono
que comprenderá el reconocimiento de un humedal como urbano. La designación
de una zona humedal requiere ser justicada con base en sus condiciones físicas,
abióticas y de las comunidades biológicas que la habitan (Galilea Salvador y Medel
Rodríguez, : ).
El entramado normativo, junto con las características naturales de los humedales,
han generado discusión respecto a los criterios que deben ser utilizados para denir
el polígono asociado a un humedal urbano. Una interpretación, sentada por la juris-
prudencia del Tercer Tribunal Ambiental, aboga por la consideración exclusiva de
los criterios de delimitación de la letra d), numeral del artículo del reglamento,
solo morigerada por la regla de prevalencia condicionada. Otra, asociada a la juris-
prudencia del Segundo Tribunal Ambiental, señala que se deben utilizar de manera
integrada los criterios mínimos de sustentabilidad del artículo de la Ley de Hume-
dales Urbanos y artículo del reglamento, con los criterios mínimos de delimitación,
citados previamente.
Establecer la tesis correcta es relevante dado que aplicar una u otra corriente trae
como consecuencia diferencias importantes en el área que formará parte de la decla-
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ratoria de un humedal como urbano (González Guzmán e Insunza Corvalán, :
). Por ejemplo, en el contexto de humedales urbanos marino costeros, existen
controversias respecto a la inclusión del sector playa dentro del polígono objeto de
protección. En el caso del humedal urbano Playa Blanca de la comuna de Iquique,
región de Tarapacá, se consideraron ambos criterios: sustentabilidad y delimitación,
se integró dimensiones sociales, económicas y ambientales, propias del concepto de
sustentabilidad entregado por el reglamento, y se denió un polígono que incluyó el
sector playa. Por el contrario, en el caso del sistema de lagunas de Llolleo, Ojos de
Mar, en la comuna de San Antonio, región de Valparaíso, el Ministerio de Medio Am-
biente no realizó una integración de dimensiones sociales, económicas y ambientales,
y se excluyó al sector playa de la declaratoria.
Esta comparación es relevante pues la consideración única de criterios de delimi-
tación genera un polígono de protección inferior, ya que conceptos como conectivi-
dad hídrica (situación que sucede con la intrusión salina en humedales marino coste-
ros) o conectividad biológica (alimento que un ave que anida en un humedal obtiene
del sector playa) propios del concepto de sustentabilidad, no son considerados y se
desconoce la relación ecosistémica que existe entre el sector playa y el régimen hidro-
lógico central del humedal, sin comprender adecuadamente el metabolismo ecoló-
gico del ecosistema. De forma inevitable, esto puede contribuir a su degradación, lo
que merma el objeto de protección regulado.
Esta disparidad de criterios ha sido argumento de treinta y ocho reclamaciones
con sentencia denitiva (siete en el Primer Tribunal Ambiental, trece en el Segundo
y dieciocho en el Tercero), a noviembre de . Esta realidad obliga al Ministerio
del Medio Ambiente a trabajar en una fundamentación más técnica y precisa de la
delimitación y caracterización de estos ecosistemas (Del Fierro Veszpremy, : ).
Además de la creciente judicialización, la jurisprudencia entre estos tribunales ha
sido incongruente. El Primer Tribunal Ambiental, en general, considera suciente la
aplicación de los criterios de delimitación. No obstante, el voto preventivo de algu-
nos fallos (R--, R-- y R--) señala que los criterios de sustentabili-
dad operan como herramienta interpretativa en la aplicación de la ley y el reglamen-
to. Por otra parte, el Segundo Tribunal Ambiental, en nueve de trece sentencias, ha
entendido que se deben aplicar de manera conjunta los criterios de sustentabilidad y
. «Detalle solicitud Playa Blanca», Portal de Humedales Ministerio de Medio Ambiente, expediente
administrativo HU-, disponible en https://tipg.link/m-K.
. «Detalle solicitud sistema de lagunas de Llolleo, Ojos de Mar», Portal de Humedales Ministerio de
Medio Ambi ente, expediente administrativo MU--, disponible en https://tipg.link/m-P.
. Jurisprudencia que comienza con la reclamación R-- del Primer Tribunal Ambiental, aso-
ciada al humedal urbano Río Lluta, de la comuna de Arica, región de Arica y Parinacota.
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delimitación. Finalmente, el Tercer Tribunal Ambiental considera que solo los cri-
terios del artículo del reglamento deben ser considerados para esa labor y ha argu-
mentado que es posible conciliar otros intereses públicos, diferentes a los regulados
en la ley y el reglamento, como sustento de una declaratoria (regla de prevalencia
condicionada).
Por otra parte, en el contexto del conocimiento de un recurso de queja, la Corte
Suprema en el caso del humedal urbano La Poza y Delta del Trancura de la comuna
de Pucón, región de la Araucanía, mediante la sentencia de la causa rol .-,
señala respecto a la denición de su polígono de protección que «la necesaria unidad
ecosistémica del humedal para ser entendido como tal debe ser analizada a la luz del
principio preventivo» (considerando decimoséptimo). Luego, prescribe:
Ante la incertidumbre sobre la interconexión o interdependencia ecosistémica de
toda el área declarada como humedal urbano, o frente a la existencia de anteceden-
tes contradictorios sobre la materia, debe primar la conservación del acto admi-
nistrativo de reconocimiento y protección, teniendo en especial consideración que
su consecuencia esencial no consiste en la prohibición absoluta de desarrollar una
determinada actividad o proyecto en el polígono delimitado por la autoridad admi-
nistrativa, sino en el sometimiento de futuras iniciativas al régimen autorizatorio
medioambiental que la ley prevé (considerando decimoctavo).
La Corte Suprema en su sentencia no realiza una mención expresa de los criterios
que deben ser considerados para el ejercicio de la delimitación, pero sí fundamenta
su decisión en el objeto de protección de la Ley de Humedales Urbanos, relativa a la
protección de los ecosistemas con base en la aplicación del principio preventivo.
Como hipótesis de este trabajo se plantea que la integración de los criterios de
sustentabilidad, enunciados por el artículo de la Ley de Humedales Urbanos y de-
sarrollados por el artículo del reglamento, junto con los criterios de delimitación
(artículo del reglamento), permiten denir el polígono de un humedal urbano, para
cumplir con el objeto de protección tutelado por el legislador.
En el estudio de esta hipótesis, se considerará el desarrollo de los siguientes
objetivos:
• Descripción del marco normativo: historia, objeto de protección y procedi-
miento administrativo, integrando la descripción con el análisis de doctrina
existente en la materia.
. Jurisprudencia que comienza con la reclamación R-/ del Segundo Tribunal Ambiental,
asociada al humedal urbano de Quirilluca de la comuna de Puchuncaví, región de Valparaíso.
. Jurisprudencia que comienza con la reclamación R-/ del Tercer Tribunal Ambiental, asocia-
do al humedal Mallinko Abtao Lawal, de la comuna de Puerto Montt, región de Los Lagos.
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• Análisis jurisprudencial: sentencias del Primer Tribunal Ambiental, Segundo
Tribunal Ambiental, Tercer Tribunal Ambiental y la Corte Suprema.
Para esto, se utilizará como metodología la investigación jurídica dogmática
descriptiva. Celis Vela () señala que el enfoque descriptivo incluye sistemati-
zar normas, analizar jurisprudencia y explicar posturas doctrinales, entre otras, to-
dos elementos necesarios para cumplir con el desarrollo de los objetivos planteados.
También destaca que el análisis de jurisprudencia «trata de determinar cómo inter-
pretan y aplican el derecho los jueces» (Celis Vela, : ), lo que permite denir
interpretaciones vinculantes y precedentes para la solución de casos. En cuanto al
análisis de doctrina, indica:
Tiene una importancia signicativa, porque exige un análisis profundo de los pro-
blemas derivados de las fuentes del derecho y contribuye a la generación de pro-
puestas para reinterpretar disposiciones o brindar alternativas para la aplicación de
normas (Celis Vela, : ).
Estos aspectos metodológicos son de utilidad para discutir si desde la perspectiva
normativa, jurisprudencial y doctrinaria la integración de los criterios de sustenta-
bilidad y delimitación constituyen el camino para cumplir con el objeto de proyec-
ción de la Ley de Humedales Urbanos, y con ello discutir críticamente la hipótesis
planteada.
Marco normativo
Historia y objeto de protección de la Ley 21202
El crecimiento de las ciudades en las últimas décadas se ha enmarcado en un proceso
de gestión urbana neoliberal (Matta García, : ) que se caracteriza por esta-
blecer objetivos de planicación territorial a corto plazo (Harvey, : ). Estos
responden al juego del libre mercado, reducen la valoración de suelos agrícolas, per-
miten su mercantilización y expanden la ciudad en función del crecimiento produc-
tivo (Soto-Cortés, : ). En este contexto, especuladores inmobiliarios buscan
sitios de bajo valor económico y de extensiones relativamente grandes para ejecutar
proyectos de vivienda, transformándose los humedales en una fuente de suelo para la
expansión urbana (Ríos y Caruso, : ).
En Chile, los efectos de la gestión urbana neoliberal se observan desde la época
de la dictadura (-). La liberalización del mercado del suelo iniciado con la
Política Nacional de Desarrollo Urbano () y la implementación del Decreto Ley
sobre División de Predios Rústicos han generado una modicación acelerada de
los espacios urbanos y periurbanos (Marchant, Riesco y Monje-Hernández, : ),
contexto en el que los humedales urbanos se han visto deteriorados mediante accio-
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nes de drenado, secado, relleno o fragmentación (Rojas Quezada, Jorquera Guajardo
y Steiniger, : ). Los principales factores que amenazan la preservación de estos
ecosistemas son la expansión urbana y la demanda por cambios de uso de suelo en
sede administrativa (Del Fierro Veszpremy, : ). Ejemplos relevantes son lo
sucedido en el humedal Rocuant-Andalién de Concepción y el humedal Angachi-
lla de Valdivia. Las amenazas a las que hoy están expuestos los humedales urbanos
pueden ser físicas, como las ya indicadas, pero también pueden ser biológicas, por
la introducción de especies exóticas en el ecosistema, y químicas, por la liberación,
el depósito o la descarga de sustancias peligrosas o residuos de cualquier naturaleza
(Schmidt Alvear, : ).
En estos días se entiende la real importancia de los humedales urbanos debido
a que reducen las emisiones de ruido, regulan la temperatura, drenan las aguas llu-
vias, permiten el tratamiento de aguas residuales y prestan espacio para la recreación
(Arellano Reyes, : ). También, se evidencia la importancia de estos ecosistemas
para la mitigación de impactos derivados de riesgos por desastres naturales, como
las inundaciones. Además, se reconoce la existencia de vínculos emocionales entre
estos ecosistemas y las personas que tras varias generaciones se han emplazado en
zonas aledañas a un humedal (Arellano Reyes, : ), así como de vínculos con
pueblos originarios en caso de que el área del humedal tenga una connotación cultu-
ral, por ejemplo, para el pueblo mapuche, al coincidir con el espacio para la práctica
ceremonial del we tripantu o la localización de un rehue (Carrasco Quiroga y Alfaro
González, : ).
Teniendo esto presente, ¿qué ocurre con la protección de los humedales urbanos
en Chile? El de septiembre de , mediante el Decreto Supremo del Ministerio
de Relaciones Exteriores, Chile ratica la Convención sobre los Humedales de Im-
portancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, más conoci-
da como Convención Ramsar de . Este instrumento dene a los humedales como
«las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o supercies cubiertas de aguas,
sean estas de régimen natural o articial, permanentes o temporales, estancadas o
corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya
profundidad de manera baja no exceda de seis metros» (artículo ). Esta denición es
relevante, ya que es utilizada en el artículo de la Ley como base para denir a
un humedal urbano, y se agrega una frase nal: «Que se encuentren total o parcial-
mente dentro del límite urbano».
Previo a la dictación de la Ley , y sin perjuicio de haber raticado la Con-
vención Ramsar, la protección de los humedales no contaba con un entramado nor-
mativo robusto. La Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente en sus
disposiciones no consideraba de manera especial a los humedales, aunque se podía
encontrar algún tratamiento en los literales a) y q) del artículo . Posteriormente,
la Contraloría General de la República, para efectos de la aplicación del literal p) del
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artículo de la Ley , mandata considerar como área colocada bajo protección
ocial a los humedales declarados sitios prioritarios para la conservación de la diver-
sidad (Dictamen , de junio de ).
En materia sectorial, previo a la modicación del Código de Aguas (Ley del
de abril de ), esta normativa basal para la regulación del componente agua no
consideraba a los humedales dentro de su espectro regulatorio. Actualmente, luego
de la modicación de , hay algunas disposiciones que establecen prohibiciones
con miras a proteger ecosistemas de humedal (artículos , , , bis y bis
). Existía también el Reglamento de Suelos, Aguas y Humedales (Decreto Supremo
de , del Ministerio de Agricultura), el cual entrega un marco regulatorio para
el caso especial de humedales asociados a bosque nativo. En efecto, en el contexto de
la dictación de la Ley , no existían cuerpos normativos que protegieran de ma-
nera especíca a los humedales urbanos, en circunstancias en que se veían expuestos,
entre otros, a una gran presión antrópica del sector inmobiliario y la implementación
de infraestructura crítica (puertos, carreteras, líneas de tren, etcétera).
Tras una moción parlamentaria (Boletín .-), en el Senado se comenzó la
discusión sobre el proyecto de ley que, años más tarde, se concretaría con la publica-
ción de la Ley . El proyecto señalaba que este instrumento tendría «por objeto
regular de manera especíca e introducir a nuestra legislación nacional el concepto
de humedales urbanos en virtud de la gran importancia que implican para las ciuda-
des que tienen los humedales urbanos y que a la fecha no hay ninguna norma a nivel
legal que los regule».
También, expone los efectos nocivos de acciones antrópicas como relleno, secado
y drenaje de humedales y que estos son más vulnerables cuando se encuentran den-
tro del radio urbano. En este sentido, la moción parlamentaria señala expresamente:
Los principales efectos nocivos que tienen las actividades del hombre sobre los hu-
medales urbanos dicen relación con la gran presión de parte del sector inmobiliario
e industrial del mercado, que a través del relleno, drenaje y secado de los humeda-
les pueden aumentar sus hectáreas de terreno disponibles para diversos usos. Otra
gran amenaza de los humedales urbanos es la basura que se deposita en ellos […].
Al urbanizar en extremo sin dejar lugar a los humedales y áreas verdes en general,
también hacemos un grave daño y contribuimos a la pérdida de biodiversidad de
ora y fauna.
Con la dictación de la Ley , en su artículo se establece en forma expresa el
objeto de protección que se busca tutelar:
. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, «Historia de la Ley », página , disponible en
https://tipg.link/mJLm.
. «Historia de la Ley », página .
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La presente ley tiene por objeto proteger los humedales urbanos declarados por
el Ministerio del Medio Ambiente, de ocio o a petición del municipio respectivo,
entendiendo por tales todas aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas,
o supercies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o articial, perma-
nentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas
las extensiones de agua marina, cuya profundidad en marea baja no exceda los seis
metros y que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano.
Acerca de la denición de este objeto de protección, es necesario relevar la última
parte del artículo , en la que se incluye expresamente aquellos humedales que se en-
cuentren total o parcialmente dentro del límite urbano. Si bien la ley tiene un alcance
urbano, al considerar la localización parcial como suciente, permite interpretar que
el legislador comprende la importancia de resguardar la integridad del ecosistema. Al
respecto, se ha argumentado:
La declaración como humedal urbano de una parte de este exige que la totalidad
del humedal sea objeto de protección. […] La exclusión de parte del humedal nece-
sariamente afectará a la parte que se pretendió dar protección, por lo que se buscó
por el legislador otorgar un resguardo total al ampliar el rango establecido en el
instrumento de gestión, incluso si estos actualmente se encuentran secos o afectados
(Jiménez Valenzuela, : ).
En esta línea, la Corte Suprema, en la sentencia rol .-, reconoce la dic-
tación de la Ley de Humedales Urbanos como un hito de la protección especial que
estos merecen y se reere al objeto de protección de la ley, que entiende como la
búsqueda de sustentabilidad de los ecosistemas que cumplan con las características
de un humedal: «La importancia de la protección de los humedales se vio reforzada
con la promulgación de la Ley , la que busca la sustentabilidad de los mismos,
resguardando sus características ecológicas y su funcionamiento en conjunto con el
régimen hidrológico de su emplazamiento» (considerando séptimo). Además, hay
que recordar que la Ley también modica otros cuerpos legales. Dentro de
ellos, incluye un nuevo literal (letra s) en el artículo de la Ley , asociado a
la ejecución de proyectos o actividades que puedan signicar una alteración física
o química de humedales localizados total o parcialmente dentro del límite urbano.
Para efectos de su aplicación, la dirección ejecutiva del Servicio de Evaluación
Ambiental, mediante el Ocio Ordinario , del de enero de , señala:
La incorporación del literal s) fue concebida por los autores del proyecto de ley
con el objeto de proteger a los humedales urbanos desde una perspectiva ecosis-
témica, recalcando la falta de normativa especial que velase por el uso racional de
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estos ecosistemas, en especial, considerando su progresiva afectación producto de
las actividades de origen antrópico desarrolladas en áreas urbanas.
En su instrucción, el Servicio repara en que la ley busca proteger a los humedales
desde una perspectiva ecosistémica. Tras analizar el reglamento de la Ley de Hume-
dales Urbanos, concluye que precisamente los criterios de sustentabilidad son aque-
llos que permiten lograr dicho objetivo.
De los antecedentes revisados, pareciera entenderse que denir el polígono de un
humedal urbano sin considerar los criterios de sustentabilidad, que menciona la Ley
de Humedales Urbanos y desarrolla el reglamento, no permitiría cumplir adecuada-
mente con el objeto de protección tutelado por el legislador. Esta tesis se maniesta en
actos administrativos del Ministerio del Medio Ambiente como la Resolución Exenta
, del de septiembre de , en la que se reconoce por solicitud municipal el
humedal urbano Vasco da Gama en la región del Biobío. El Ministerio, utilizando
como base el criterio establecido en la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental
R--, señala en forma expresa en el considerando decimoctavo:
Los criterios mínimos de sustentabilidad deben tomarse en consideración a la
hora de realizar las actividades de delimitación para su caracterización adecuada,
condicionando incluso los límites del humedal a declarar, para que estos garanticen
aspectos como la conservación, protección y/o restauración de las características
ecológicas del humedal; la mantención de la conectividad biológica de los humeda-
les urbanos; la mantención del régimen y conectividad hidrológica; así como la no
fragmentación de los hábitats. Así pues, una delimitación que no tome en cuenta los
criterios de sustentabilidad sería contrario al objetivo de protección establecido por el
Atender al objeto de protección regulado corresponde a una labor que tanto el Mi-
nisterio del Medio Ambiente como los tribunales deben respetar a la hora de analizar
y revisar los actos que reconocen un humedal como urbano. La disparidad respecto a
qué criterios utilizar para la denición del polígono puede resolverse en función del
objeto de protección. Para ello, utilizar los principios del derecho ambiental para la
disyuntiva es efectivo.
Al respecto, el principio in dubio pro natura señala que «todos los procesos ante
tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser re-
sueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medioam-
biente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales» (Valdés Pérez, :
. Servicio de Evaluación Ambiental, «Ocio Ordinario », de enero de , página ,
disponible en https://tipg.link/mi.
. «Detalle solicitud humedal Vasco Da Gama», Portal de Humedales Ministerio de Medio Ambiente,
expediente administrativo MU--, disponible en https://tipg.link/m.
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). Este principio ha sido considerado por la Corte Suprema para resolver dispari-
dad de criterios en materia ambiental (rol .-), por lo que decidir respecto a
los criterios que se deben utilizar para denir el polígono de un humedal, a la luz del
objeto de protección regulado, conversa adecuadamente con el criterio de la Corte
Suprema, asociado al principio in dubio pro natura.
En adición, la Corte Suprema, en una reciente sentencia (rol .-), releva
la importancia del principio preventivo por sobre el principio precautorio, para ana-
lizar la unidad ecosistémica de un humedal. Indica que dicha circunstancia debe ser
considerada para resguardar y preservar ecosistemas como los humedales urbanos,
lo cual, a nuestro juicio, se alinea con el objeto de protección de la Ley de Humeda-
les Urbanos. Abogar por la unidad ecosistémica del humedal, aun cuando no exista
certeza cientíca en un caso particular, es un camino para lograr la conservación de
estos ecosistemas.
También, se observa doctrina que analiza el principio de sustentabilidad en el
marco de aplicación de la Ley de Humedales Urbanos. Se analiza que el marco regu-
latorio asociado a las declaratorias encamina la institucionalidad hacia la sustentabi-
lidad, dado que se insta a «compatibilizar la conservación de estos ecosistemas con la
ejecución de actividades humanas (productivas, recreativas, entre otras), habilitando
su aprovechamiento responsable para asegurar su permanencia y capacidad de rege-
neración» (Rivera, Rodríguez-Jorquera y Tomasevic, : ). Ello guarda relación
con la integración del literal s) del artículo de la Ley en el marco del Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental. Estos autores, señalan que el objeto de protec-
ción de la Ley de Humedales Urbanos habilita el aprovechamiento responsable de los
humedales urbanos con miras al uso racional, concepto propio del desarrollo susten-
table (Rivera, Rodríguez-Jorquera y Tomasevic, : ) y de los criterios mínimos de
sustentabilidad regulados por el artículo del reglamento.
En suma, el objeto de protección de la Ley de Humedales Urbanos encuentra sus-
tento en el reconocimiento institucional a la importancia y los servicios ecosistémi-
cos que presenta un humedal en un contexto urbano, circunstancia que está en actual
peligro producto de presiones antrópicas derivadas de la expansión urbana, infraes-
tructura crítica y polución. Además, el propio texto legal y la jurisprudencia ha ex-
tendido esta protección al contexto rural, cuando la afectación de la porción rural de
un humedal pueda alterar la integridad del ecosistema en su esfera urbana. Para esta
labor, la Corte Suprema indica que la Ley de Humedales Urbanos busca la sustenta-
bilidad de estos ecosistemas y la ley y su reglamento establecen herramientas para
lograrlo (criterios mínimos de sustentabilidad). Finalmente, tanto la jurisprudencia
como la doctrina abordan el empleo de principios del derecho de forma preventiva,
como el indubio pro natura, y sustentabilidad, para interpretar adecuadamente cómo
debería ser aplicada la Ley de Humedales Urbanos.
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Procedimiento administrativo asociado a la declaratoria de humedales urbanos
La declaración de un ecosistema como humedal urbano corresponde a un proceso
de reconocimiento que realiza el Ministerio del Medio Ambiente, en los casos en que
se cumpla con los requisitos legales y reglamentarios establecidos. Las principales
características del procedimiento son que tiene una naturaleza reglada y, como con-
secuencia, un acto administrativo declarativo.
Sobre la naturaleza reglada, la Ley de Humedales Urbanos «establece un procedi-
miento de carácter técnico, urgente y reglado, orientado exclusivamente a vericar la
existencia de un humedal con el n de hacer operativa la protección establecida por
la ley» (Infante Lara, : ). De hecho, las etapas del procedimiento y las herra-
mientas para fundamentar el acto administrativo se encuentran establecidas expresa-
mente en el reglamento. Otros autores señalan que «las normas jurídicas que regulan
la actividad administrativa establecen una regulación minuciosa y completa de esa
actividad, de manera que, ante un supuesto de hecho, la Administración solo puede
actuar de una manera precisa» (Tejada Castillo, : ).
La discrecionalidad reglada también ha sido reconocida por la jurisprudencia
en la materia. El Segundo Tribunal Ambiental, en la sentencia R--, indica
que el procedimiento tiene una naturaleza reglada debido a que está limitado por
la vericación de supuestos de hecho: i) existencia del humedal; ii) ubicado total o
parcialmente dentro del límite urbano; y iii) delimitado de acuerdo con los criterios
previstos en el reglamento. Por su parte, el Tercer Tribunal Ambiental, en la senten-
cia R--, señala que la labor del Ministerio del Medio Ambiente es acreditar los
supuestos de hecho contemplados en la normativa y con ello reconocer la existencia,
la extensión y las características de un humedal. En referencia a esta jurisprudencia,
se ha concluido que «preexistiendo tanto el humedal como su necesidad de protec-
ción, la potestad de la autoridad se identica con la vericación de sus presupuestos»
(González Matamala, : ).
No obstante, existen algunos aspectos de las sentencias del Tercer Tribunal Am-
biental que llaman la atención. Ello guarda relación con el argumento que, en el con-
texto de la declaratoria de humedal urbano, el Ministerio del Medio Ambiente, para
establecer el polígono de protección fuera de los criterios mínimos de sustentabilidad
y de delimitación, puede hacer uso de la regla de prevalencia condicionada. Esto
quiere decir que la autoridad podría ponderar otro tipo de intereses públicos para el
ejercicio de sus funciones y la ecacia del actuar administrativo. De tal forma, el voto
preventivo del ministro Hunter, en las sentencias R--, R-- y R--,
indica que la regla de prevalencia condicionada es la que «dene las condiciones bajo
las cuales un interés prevalece sobre otro […] bajo ciertos supuestos la autoridad
puede entender que los benecios sociales de no reconocer un humedal pueden ser
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mayores al sacricio del medioambiente y actuar en consecuencia a esa pondera-
ción» (sentencia R--, voto preventivo).
En adición, en una reciente sentencia (R--), asociada a la reclamación
sobre la declaratoria del humedal urbano Entre Cerros, de la región de Valparaíso,
el Segundo Tribunal Ambiental, de forma similar al ejercicio que realiza el Tercer
Tribunal Ambiental, involucra otros criterios para analizar el ejercicio de la decla-
ratoria, asociada al desarrollo de un proyecto inmobiliario de viviendas sociales en
el área, lo cual, a juicio de ese tribunal, también debería ser un criterio a considerar
para delimitar el polígono de un humedal. Esta visión no conversa adecuadamente
con la discrecionalidad reglada del procedimiento, dado que la normativa establece
de forma expresa cuáles son los aspectos fácticos que se deben poner sobre la mesa a
la hora de reconocer el polígono de un humedal como urbano.
Dado que el procedimiento de declaratoria se encuentra establecido en el regla-
mento y que el ejercicio del Ministerio del Medio Ambiente ha sido objeto de va-
riadas reclamaciones por existir discrepancia en los criterios reglados que se deben
utilizar, resulta complejo concluir que la ponderación de intereses públicos, no regu-
lados en la Ley de Humedales Urbanos y su reglamento, dialoguen adecuadamente
con la discrecionalidad reglada que el legislador ha conferido al Ministerio para esta
labor, sobre todo cuando ellos no tienen un correlato con el objeto de protección
establecido por el legislador.
Esto es relevante dado que el respeto al procedimiento reglado es lo que permi-
tiría al Ministerio del Medio Ambiente formalizar una situación que, con o sin de-
claratoria, se presenta en la realidad, esto es, la existencia de un humedal total o par-
cialmente dentro del límite urbano. Este reconocimiento es lo que caracteriza al acto
administrativo como declarativo. Según lo señalado por el artículo , inciso sexto de
la Ley que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen
los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, el acto declarativo es aquel
que enuncia una situación preexistente (fáctica) dotándola de ecacia (Cordero Vega,
: ). El acto del Ministerio del Medio Ambiente no crea el área protegida, sino
que, simplemente, reconoce de manera formal su existencia.
En esta línea, la Corte Suprema entiende que la declaratoria regulada por la Ley
de Humedales Urbanos no constituye un requisito para la protección o el reconoci-
miento de un humedal, sino que corresponde a un acto administrativo, meramente
declarativo de una situación de hecho, relativa a la existencia de un ecosistema con
las características de humedal. En la causa rol .-, acoge un recurso de pro-
tección e indica:
Aun cuando la categorización del humedal Artesanos como un humedal urbano
para efectos de la protección de la Ley , se encuentre aún en tramitación—y,
en palabras de la Superintendencia de Medio Ambiente, en proceso de ser reco-
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nocido—, los antecedentes que obran en autos, en particular lo informado por las
autoridades medioambientales y el estudio acompañado realizado por el Centro de
Ciencias Ambientales EULA-Chile de la Universidad de Concepción, denominado
Complemento del estudio de humedales del área urbana de Puerto Montt, todo esto
unido a las deniciones sobre humedal transcritas, permiten reconocerlo como un
ecosistema constituido por la acumulación de aguas, en el que existe y se desarrolla
biota acuática, fauna y ora y, en consecuencia, objeto de la protección antes referida
(considerando octavo).
Además, en el contexto del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, enten-
diendo la naturaleza declarativa del acto de reconocimiento, se asume que la locali-
zación de un humedal urbano dentro de los límites regulados por un instrumento
de planicación territorial es justicación suciente para analizar la pertinencia de
ingreso al sistema de evaluación de un proyecto, sin requerir el acto administrativo
que reconozca esta situación fáctica. Por lo tanto, si se dan los presupuestos de hecho
(humedal dentro del límite urbano) se debe analizar el cumplimiento de los requisi-
tos del literal s) del artículo de la Ley para denir si un proyecto requiere o
no contar con una resolución de calicación ambiental.
Esta conclusión es realizada, primeramente, por la Contraloría General de la Re-
pública en el Dictamen E/ y, luego, por el Ocio Ordinario
del Servicio de Evaluación Ambiental, que señala:
La expresión humedales que se encuentran total o parcialmente dentro del límite
urbano, a que se reere el literal s) y que diere de aquella empleada por el legislador
en el literal p), plasma un presupuesto de aplicación más amplio: en aquel literal,
los humedales pueden tener la calidad de urbanos ya sea por medio de una decla-
ración formal de la autoridad competente —resolución del Ministerio del Medio
Ambiente— o por presentar las características físicas de un humedal, conforme a la
denición normativa establecida en el artículo de la Ley , encontrándose total
o parcialmente en un área urbana. En otros términos, para la aplicación del literal s)
no se requiere de un reconocimiento formal del humedal urbano, sino que basta un
reconocimiento material en función de sus características físicas y la vericación de
su emplazamiento dentro del límite urbano.
La discrecionalidad reglada del procedimiento y la naturaleza declarativa del acto
administrativo tienen como consecuencia que la decisión del Ministerio del Medio
Ambiente delimita un bien ambiental (humedal urbano) y es importante levantar
algunos aspectos de este concepto. Se ha señalado que una característica relevante
de los bienes ambientales es la idea de servicio ambiental. Astorga Jorquera seña-
. Servicio de Evaluación Ambiental, «Ocio Ordinario », de enero de , página
, disponible en https://tipg.link/mi.
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la que los bienes ambientales «están caracterizados por la función ambiental de sus
componentes, que representa una derivación de las simples interacciones de los or-
ganismos vivos y sus sistemas de ambiente» (: ). Luego explica que los bienes
ambientales tienen un aspecto material y otro funcional: el primero corresponde a los
recursos per se (aguas, suelo, aire, etcétera) y el segundo está asociado a los servicios
ambientales de los ecosistemas. En el contexto de humedales urbanos, uno de los
temas relevados en la discusión de la ley fue precisamente lo que Astorga Jorquera
denomina aspecto funcional de los bienes ambientales, condición que motiva el obje-
to de protección tutelado. Este antecedente no es creado por la autoridad, sino que es
reconocido mediante el acto declarativo que pone término al procedimiento.
Se ha desarrollado que este aspecto funcional se sustenta en que todos los elemen-
tos de la naturaleza están interconectados y son interdependientes y, por lo tanto, el
uso de uno de estos elementos puede afectar a los demás (Rivera Berkho y Ramírez
Pérez, : ). También se vincula el aspecto funcional con los servicios ambien-
tales y los dene como «aquel conjunto de funciones y externalidades que los siste-
mas biológicos proporcionan y que contribuyen al funcionamiento total de nuestro
medioambiente, pero que generalmente no se consideran susceptibles de apropiación
individual, sino que corresponden a bienes de dominio público» (Astorga Jorquera,
: ).
El aspecto funcional explica la importancia de mantener y preservar la integridad
del ecosistema, lo cual debe ser utilizado como un criterio de interpretación para
el ejercicio de la delimitación. Por su parte, la lectura de los criterios mínimos de
sustentabilidad establecidos en el artículo del reglamento —relativos al resguardo
de características ecológicas y de funcionamiento de humedales urbanos y la man-
tención de los regímenes hidrológicos— apunta al aspecto funcional que dene a un
bien ambiental y su consideración es necesaria para lograr, en el contexto de la decla-
ratoria, el cumplimiento del objeto de protección tutelado por la Ley de Humedales
Urbanos.
Análisis jurisprudencial
Numerosos actos administrativos, mediante los cuales el Ministerio del Medio Am-
biente ha declarado humedales urbanos como tales, han sido objeto de reclamaciones
ante los tribunales ambientales. El inciso nal del artículo de la Ley de Humedales
Urbanos establece dicha posibilidad, la cual dialoga con el numeral del artículo
de la Ley .
Para el análisis de jurisprudencia se levantó una base de datos utilizando los bus-
cadores disponibles en cada uno de los sitios web de los tribunales ambientales. Se
utilizó como motor de rastreo las palabras humedal urbano, declaratoria, sustentabi-
lidad, criterios y delimitación. Esta labor se focalizó en aquellos procedimientos con
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sentencia denitiva, ya que en dicho acto procesal se plasma el criterio de la judicatu-
ra en la materia. Luego, también se rastreó en la página del Poder Judicial para iden-
ticar sentencias de la Corte Suprema que se rerieron a la denición del polígono
de un humedal como urbano.
Como resultado se obtuvo un total de treinta y ocho reclamaciones a procesos de
declaratoria con sentencia denitiva: siete del Primer Tribunal Ambiental, trece del
Segundo Tribunal Ambiental y dieciocho del Tercer Tribunal Ambiental. A nuestro
juicio, ello guarda relación con la cantidad de humedales que hay en suelo urbano.
En el área jurisdiccional del Primer Tribunal Ambiental la gran mayoría se encuen-
tran lejos de los centros urbanos, mientras que en el área de competencia del Tercer
Tribunal Ambiental las ciudades se vinculan directamente con estos ecosistemas. En
cuanto a las sentencias de la Corte Suprema, solo se encontró una sentencia referida
al fondo del asunto objeto de investigación.
A continuación, se analizará detalladamente la jurisprudencia de cada uno de es-
tos tribunales.
Jurisprudencia del Primer Tribunal Ambiental
Este tribunal ha resuelto siete reclamaciones en la materia y su última sentencia es de
febrero de (humedal urbano Río Elqui). Sin perjuicio de considerar los criterios
mínimos de sustentabilidad dentro de la exposición del marco normativo como ne-
cesarios para dar un enfoque ecosistémico a la declaratoria, ninguna de las sentencias
se pronuncia expresamente sobre la aptitud de aplicarlos al momento de denir el
polígono del humedal. El fallo considera los criterios mínimos de sustentabilidad
como sucientes y, a la vez, necesarios para una debida motivación del acto adminis-
trativo, en especíco, la aplicación de los criterios de delimitación establecidos en el
reglamento.
Así, en causas como la R--, caratulada Orlando Jaime Piro Bórquez y otros
con Ministerio del Medio Ambiente, en el apartado III..f. al tratar sobre los argumen-
tos de la reclamada, indica: «La reclamante no alega ni acredita que la delimitación
del humedal sea incorrecta, esto es, que abarque áreas en las que no es posible veri-
car ninguno de los criterios de delimitación del artículo del reglamento», sin refe-
rirse a los criterios de sustentabilidad como elementos cuya omisión pudiera derivar
en una incorrecta delimitación o falta de motivación del acto.
En este mismo sentido, en la causa R--, caratulada Arica Desarrollo e Inver-
siones S.A. con Ministerio del Medio Ambiente, el considerando decimocuarto señala:
La reclamada sostiene que lo relevante para evaluar la legalidad o ilegalidad de la
resolución recurrida consiste en vericar si a la fecha de la declaratoria, el humedal
cumplía con los requisitos establecidos en la Ley , esto es, ser un humedal y
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ubicarse total o parcialmente al interior del límite urbano, y que su delimitación
pudiera cumplir con alguno de los criterios del artículo del reglamento.
Concluye en su considerando vigésimo séptimo que «constata la presencia de sue-
lo desnudo y bosque que no cumplirían con los criterios de delimitación de humeda-
les urbanos, razón por la cual se recomienda ajustar el polígono original, excluyendo
dichas áreas».
Por su parte, en el considerando vigésimo primero de la sentencia del de junio
de , en causa R--, caratulada Eduardo Radomir Cambiaso Tomic y otros
con Ministerio del Medio Ambiente, concluye:
En lo que interesa a esta controversia, para reconocer una determinada zona como
un humedal urbano es necesaria la concurrencia de ciertas circunstancias de hecho,
consistentes en la presencia de vegetación hidróta, la presencia de suelos hídri-
cos con mal drenaje o sin drenaje y/o un régimen hidrológico de saturación ya sea
permanente o temporal que genera condiciones de inundación periódica. Por con-
siguiente, la determinación de un área como humedal urbano requiere de la concu-
rrencia de al menos una de las circunstancias referidas.
Aunque parece bastante claro que en los elementos de razonamiento de las sen-
tencias del Primer Tribunal Ambiental para analizar la delimitación de un humedal
no se consideran los criterios de sustentabilidad, se encuentran, al menos, dos funda-
mentos que abren un espacio para argumentar que sí cobran relevancia al momento
de la delimitación.
Primero, en la causa R-- ya referida, en el considerando decimoquinto, el
tribunal argumentó: «Para este tribunal, una correcta delimitación y caracterización
del humedal requiere necesariamente cumplir no solo con los requisitos y criterios
establecidos en la ley y el reglamento, sino que también con el desarrollo de las etapas
y acciones contenidas en la guía». A partir de esto, se interpreta que para este tribu-
nal una correcta delimitación debería comprender los criterios de sustentabilidad,
en cuanto son los establecidos en la ley y el reglamento, a diferencia de aquellos de
delimitación que se comprenden únicamente a nivel reglamentario.
En la causa R--, el Primer Tribunal Ambiental, recogiendo las alegaciones
del Ministerio del Medio Ambiente para su resolución, en el considerando decimo-
noveno establece:
En lo que dice relación con el concepto de humedal urbano [...] obedece a un sen-
tido integral de los ecosistemas y no se reduce a un espejo de agua [...]. La extensión
del humedal va más allá de la presencia visible de agua, sino que comprende también
aquellos elementos que permiten cumplir sus funciones y servicios ecosistémicos.
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En este sentido, tanto el artículo de la ley como el artículo del reglamento se
reeren a los criterios mínimos de sustentabilidad como aquellos necesarios para
resguardar las características ecológicas del humedal —las que comprenden sus fun-
ciones—, así como su funcionamiento, régimen hidrológico, tanto supercial como
subterráneo, y uso racional. Argumentación que, además, se relaciona con el concep-
to de bienes ambientales, al rescatar el aspecto funcional y de servicios ecosistémicos
que presta un humedal, materia que es posible de preservar mediante los criterios
establecidos en el artículo del reglamento.
Segundo, a partir de las sentencias de reclamación R- y R- de , resulta
importante relevar el considerando séptimo del voto de prevención en ellas estable-
cido. Este, haciéndose cargo de la ponderación de derechos que pudieren estar en
colisión al momento de declarar un humedal urbano, señala:
Pareciere que el objeto del legislador fue guiar esta interpretación, a través de cri-
terios técnicos que constituyen en denitiva un estándar para la declaratoria de un
humedal urbano, para lo cual además de la Ley dispuso la existencia de un
reglamento que ja entre otras materias: criterios mínimos para la sustentabilidad
de humedales urbanos (título ).
En conclusión, a través de la lectura de la jurisprudencia del Primer Tribunal Am-
biental en la materia, se observan variadas referencias a la necesidad de aplicación
de los criterios mínimos de sustentabilidad en las declaratorias, como criterios her-
menéuticos, indirectamente como herramientas que permitan resguardar el objeto
de protección o como correcta motivación del acto administrativo. Debido a las ca-
racterísticas geoclimáticas del ámbito territorial del Primer Tribunal Ambiental, su
jurisprudencia en materia de humedales urbanos es poco nutrida y se limita, prác-
ticamente, a pronunciarse sobre el cumplimiento de los criterios de delimitación, la
constatación de la existencia del humedal y la ubicación total o parcial de estos eco-
sistemas dentro del radio urbano, con menciones más bien tangenciales a los criterios
mínimos de sustentabilidad, en ningún caso referidos directamente a la delimitación.
Segundo Tribunal Ambiental
Desde que entró en vigor el reglamento en noviembre de , el Segundo Tribunal
Ambiental ha dictado trece sentencias en procesos de reclamación sobre declarato-
rias de humedales urbanos. Al momento de resolver el fondo, en nueve de ellas se
encuentran de forma expresa los criterios mínimos de sustentabilidad y ha sido clara,
a través del tiempo, su postura de señalar que estos criterios son sustento de aquellos
que se reeren a la delimitación y que sin una comprensión de ambos se incurriría en
un vicio esencial del procedimiento.
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Sin embargo, como veremos en su última sentencia sobre el humedal urbano En-
tre Cerros, se observa una variación en el criterio de interpretación y ha indicado la
judicatura que, junto con la aplicación de los criterios de delimitación y sustentabili-
dad, se aplican otros intereses, por fuera de la discrecionalidad reglada que establece
el legislador en la materia. Se ha analizado:
El Segundo Tribunal Ambiental ha desarrollado una línea doctrinaria según la
cual dichos criterios deben ser considerados al momento de delimitar un humedal
urbano, advirtiendo que su omisión podría acarrear la nulidad de la declaratoria.
Esta interpretación ha reejado un interés protector hacia estos ecosistemas, al me-
nos hasta la sentencia que anuló parcialmente la declaración del humedal urbano En-
tre Cerros (Infante Lara, : ; énfasis propio).
Ya en su primer fallo en la materia, de octubre de , en la causa R--,
caratulada Inversiones Butamalal S.A. con Ministerio del Medio Ambiente (acumula
R- y R- de ), en el considerando trigésimo quinto, establece:
Una interpretación armónica y sistemática [...] devela la existencia de una interre-
lación entre los criterios de sustentabilidad y aquellos previstos para la delimitación
de los humedales, en tanto los primeros constituyen un elemento sustantivo para
la aplicación de los segundos. […] En efecto, una delimitación que comprometa la
sustentabilidad del humedal, al afectar sus características ecológicas, su régimen hi-
drológico o su uso racional, resultará necesariamente contraria al objetivo de protec-
ción buscado por el legislador en la forma que consagra el artículo de la Ley .
En esta sentencia, el Segundo Tribunal Ambiental considera que el no observar los
criterios mínimos de sustentabilidad iría en contra del objeto de protección de la ley y
razona que la resolución del Ministerio del Medio Ambiente no estaría correctamen-
te motivada al no considerar todos los antecedentes disponibles para la delimitación
del humedal urbano Quilicura. Así, ordena retrotraer el procedimiento administra-
tivo hasta la elaboración de la cha de análisis técnico y, por ende, la elaboración de
una nueva cartografía que incluya criterios de sustentabilidad «de acuerdo con lo
señalado en lo considerativo del fallo». Si bien el nuevo acto de declaratoria, Resolu-
ción Exenta ./ del Ministerio del Medio Ambiente, no contempló una mayor
supercie de protección, sí logró, reforzando su fundamentación cientíco-técnica,
mantener las hectáreas originales, a pesar de la férrea oposición planteada por los
reclamantes mediante sus tres impugnaciones.
Asimismo, es interesante lo planteado en la sentencia de enero de sobre la
declaratoria del humedal urbano Estuario Los Molles en la región de Valparaíso,
frente a un problema de fragmentación del ecosistema establecido en el polígono de
protección. Al respecto, el Segundo Tribunal Ambiental en la causa R-- ca-
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ratulada Castillo Antezana Valeria Cecilia y otros con Ministerio del Medio Ambiente
(acumula R--), razona en su considerando vigésimo primero:
Los criterios para la sustentabilidad del humedal denidos en el artículo del
Reglamento de Humedales Urbanos son un presupuesto sustantivo de aplicación,
los que revisten importancia material al tiempo de delimitar un humedal […]. De
esta forma, deben tomarse en consideración dichos criterios de sustentabilidad a la
hora de realizar las actividades de delimitación para su caracterización adecuada,
condicionando incluso los límites del humedal a declarar, para que estos garanticen
aspectos como la conservación, protección y/o restauración de las características
ecológicas del humedal, la mantención de la conectividad biológica de los humeda-
les urbanos, la mantención del régimen y conectividad hidrológica, así como la no
fragmentación de los hábitats.
En denitiva, el Segundo Tribunal Ambiental ordena dejar sin efecto la resolución
impugnada y dictar una nueva que «deberá delimitar nuevamente dicho humedal to-
mando en consideración [...] la conexión hidrológica y sustentabilidad del humedal,
elemento considerado en los criterios para la sustentabilidad previstos en el artículo
en relación con lo exigido por el artículo ». En el caso precedente, el Segundo
Tribunal Ambiental consideraría que el polígono de la declaratoria, que deriva en
la fragmentación del humedal urbano, carecería de la adecuada motivación del acto
administrativo exigida por los artículos y de la Ley , en gran parte, por una
falta de consideración de los criterios mínimos de sustentabilidad.
Ya en noviembre de , en un importante diálogo respecto del humedal urbano
sistema de lagunas de Llolleo, Ojos de Mar, de la región de Valparaíso, en la causa
R--, caratulada Schaaf Maldonado María Soledad y otros con Ministerio del
Medio Amb iente, luego de un largo periodo de conciliación entre todas las partes, el
Segundo Tribunal Ambiental, quien actuó como amigable componedor durante el
proceso, dicta la resolución que aprueba el avenimiento y transacción presentados.
En este avenimiento, las partes acuerdan que se retrotraerá el procedimiento hasta
la etapa de elaboración del análisis técnico y se estipula, en el punto letra i):
En relación con el polígono del humedal urbano que se declare en la nueva reso-
lución deberá: i) ser determinado de conformidad con lo previsto en la Ley y
en los artículos y de su reglamento [...]. Al respecto, el Ministerio del Medio Am-
biente deberá realizar [...] la ponderación de todos los antecedentes acompañados al
expediente administrativo para los efectos de su delimitación.
Esta decisión es de suma importancia por cuanto reclamantes, reclamados, ter-
ceros y el propio tribunal estuvieron contestes en que una adecuada motivación del
nuevo acto de declaratoria y una correcta denición del polígono de este humedal,
caracterizado por el Inventario Nacional de Humedales como marino costero, que
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permita la mantención de sus características y su funcionamiento, y que evite tam-
bién la fragmentación del ecosistema, solo sería posible si se integran los criterios de
delimitación con los de criterios de sustentabilidad. En cumplimiento de lo conveni-
do, el Ministerio del Medio Ambiente, en la Resolución del de abril de ,
declara humedal urbano este ecosistema.
Sin embargo, tanto organizaciones medioambientales como la municipalidad
consideran que no se aplicaron los criterios mínimos de sustentabilidad y que el po-
lígono establecido resulta insuciente para asegurar las características ecosistémicas
del humedal, lo que hace peligrar su régimen hidrológico y sus interacciones ecosis-
témicas con la playa de Llolleo y la desembocadura del río Maipo. A raíz de esto, se
presentaron tres reclamaciones, acumulada R-- y caratulada Huerta Ortiz
Luz Marina y otros con Ministerio del Medio Ambiente, que solicitan, en denitiva,
que se realice un nuevo polígono que integre correctamente los criterios de deli-
mitación con los de sustentabilidad y asegure la sustentabilidad y permanencia del
humedal marino costero. La causa se encuentra en estado de sentencia.
En su último fallo, del de julio de , en causa R--, caratulada Comité
de Vivienda Villa Dulce 2000 con Ministerio del Medio Ambiente, para resolver una
reclamación en contra de la declaratoria del humedal urbano Entre Cerros, de la co-
muna de Viña del Mar, el Segundo Tribunal Ambiental, siguiendo su línea jurispru-
dencial, indica que el Ministerio del Medio Ambiente, al delimitar el humedal, debe
integrar los criterios de delimitación con los criterios mínimos de sustentabilidad.
Sin embargo, aparece un cambio de enfoque en la interpretación, ya que en su sen-
tencia mandata que el Ministerio, basado en su obligación de promover el desarro-
llo sustentable e integrar, por tanto, las dimensiones social, económica y ambiental,
debió considerar la existencia de un proyecto de desarrollo habitacional al jar los
vértices del polígono.
Este giro jurisprudencial que considera los criterios de sustentabilidad como una
posibilidad de reducir el polígono de protección acorde a otros intereses públicos
se contrapone a la discrecionalidad reglada que caracteriza los procedimientos de
declaratoria. Esto genera incerteza jurídica sobre los criterios que se deben seguir
en el trámite administrativo, dado que la ponderación de otros intereses no formó
parte de los antecedentes que el legislador consideró necesarios para motivar el acto
declarativo.
En este sentido, compartimos lo señalado en el voto en contra contenido en la
sentencia referida, en cuanto, «no es una instancia para evaluar la compatibilidad de
proyectos ni ponderar su eventual utilidad social». Ciertamente esto corresponde a
otros organismos públicos y la discrecionalidad reglada establecida en la normativa
no considera mecanismos de coordinación interinstitucional al momento de denir
el área que debe ser protegida.
ARELLANO REYES Y CHRISTIE DONOSO
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Cabe señalar que muchas de las reclamaciones presentadas ante el Segundo Tri-
bunal Ambiental en contra de la legalidad del acto administrativo del Ministerio del
Medio Ambiente, por no considerar correctamente los criterios mínimos de susten-
tabilidad en las declaratorias de humedal urbano, han sido de alguna forma enmen-
dadas por el criterio consolidado por esta judicatura especial hasta . A partir de
esto, el órgano administrativo ha efectuado un giro en su entendimiento de la aplica-
ción de la normativa en la delimitación y ha integrado expresamente estos criterios
junto con los de delimitación. Esto es plausible en las declaratorias de los humedales
urbanos Vasco da Gama y Entre Cerros. Respecto de este último, declarado por Re-
solución Exenta / del Ministerio del Medio Ambiente, llama la atención que
el Segundo Tribunal Ambiental, además de los criterios regulados por la normati-
va, haya aplicado la regla de prevalencia condicionada, hasta el momento propia de
la hermenéutica del Tercer Tribunal Ambiental, morigerando con esto la fuerza del
principio de legalidad y la ecacia de la ley.
Tercer Tribunal Ambiental
Este tribunal es el que más casos sobre declaratorias de humedales urbanos ha debido
resolver, debido a que en su ámbito territorial existe una fuerte relación y presión en-
tre lo urbano y estos ecosistemas, por lo que se contabilizaron dieciocho sentencias.
Sin embargo, solo en una de ellas encontramos una mención expresa a la aplicabi-
lidad de los criterios mínimos de sustentabilidad al procedimiento de declaratoria,
no obstante ser la delimitación una materia de amplia discusión en la macrozona
sur de Chile. El análisis de esta magistratura se ha enfocado en la correcta aplicación
cientíco-técnica de los criterios de delimitación del artículo del reglamento como
sustento necesario para una adecuada motivación del acto administrativo que reco-
noce a un humedal urbano, pero con variados matices.
Dentro de sus primeras sentencias, resulta interesante el voto preventivo que se
encuentra en las causas R--, R-- y R--, todas caratuladas Empresa
de Ferrocarriles del Estado con Ministerio del Medio Ambiente-Fisco de Chile, respecto
de los humedales urbanos Paso Seco Sur y Laguna de Rayencura de la región del
Biobío y el humedal urbano Collilelfu-Equil de la región de Los Ríos, en las que se
propone, respecto de la jación del área de protección, la regla de prevalencia condi-
cionada. En palabras del propio tribunal, esta regla es la que «dene las condiciones
bajo las cuales un interés prevalece sobre otro» y agrega que «bajo ciertos supuestos
la autoridad puede entender que los benecios sociales de no reconocer un humedal
pueden ser mayores al sacricio del medioambiente, y actuar en consecuencia a esa
ponderación» (sentencia R--, voto preventivo).
En este mismo sentido, la judicatura indica que esto eventualmente permitiría a
la autoridad «excluir retazos de terreno de la declaratoria de humedal, siempre que
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ello no afecte la existencia y desarrollo del ecosistema que se pretende reconocer» (R-
-, voto preventivo). Este planteamiento es interesante ya que, no obstante ser
argüido en las sentencias como criterio que permite a la autoridad excluir retazos de
un humedal urbano en benecio de otros intereses públicos relevantes, por el contra-
rio y con una perspectiva in dubio pro natura —empero que consideramos podría en
todo caso extralimitar la discrecionalidad reglada propia del acto de declaratoria—,
podría usarse como argumento para ampliar el área de protección en los casos en que
puedan prevalecer otros intereses públicos de radical importancia en un contexto de
triple crisis ambiental. Ejemplo de ello serían los Planes Sectoriales de Mitigación
y Adaptación al Cambio Climático, la Estrategia Nacional de Transición Socioeco-
lógica Justa, el cumplimiento de las NDC, las contribuciones nacionalmente deter-
minadas o el abordamiento de la crisis hídrica a través de los distintos instrumentos
nacionales, entre muchos otros.
Luego, en posteriores sentencias del Tercer Tribunal Ambiental, se encuentra apli-
cada la regla de prevalencia condicionada. Así, el considerando quincuagésimo octa-
vo de la causa R--, caratulada Inmobiliaria Pocuro SPA y otros con Fisco de Chile
- Ministerio del Medio Ambiente, sobre el humedal urbano Mallinko Abtao Lawal en
la región de Los Lagos, señala:
El derecho ambiental como disciplina jurídica autónoma tiene por objeto la pro-
tección y conservación de los componentes ambientales, pero no es ajena a la in-
clusión de criterios sociales o económicos, que deben ponderarse en relación a los
objetivos de política pública que persiguen los instrumentos de gestión ambiental.
Luego deduce de la normativa de humedales urbanos que «las consideraciones
sociales e incluso las económicas deben ser ponderadas por la autoridad en la me-
dida que forman parte de los criterios de sustentabilidad de estos ecosistemas». En
lo transcrito, parece fundirse la regla de prevalencia condicionada con los criterios
mínimos de sustentabilidad, subsumiendo esta doctrina, al menos, de mejor forma
en la discrecionalidad reglada propia de la declaratoria.
En una sentencia posterior, causa R--, caratulada Pedro Otto Schuler y otros
con Ministerio del Medio Ambiente, el Tercer Tribunal Ambiental se pronuncia direc-
tamente sobre la inaplicabilidad de los criterios mínimos de sustentabilidad a los pro-
cesos de declaratoria. Así, en su considerando quincuagésimo cuarto, luego de enun-
ciar el artículo de la ley y los artículos y letra c) ordinal i) del reglamento, todos
relativos a la sustentabilidad de los humedales urbanos, señala: «Si bien estas normas
no aplican especícamente al procedimiento de declaratoria, ellas dan a entender que
las consideraciones sociales e incluso las económicas también están en juego».
Esta misma sentencia, en el considerando centésimo cuarto, establece un razona-
miento importante respecto de la integridad ecosistémica de los humedales urbanos
a partir de la historia de la Ley . Esto, en relación con que se habría ampliado
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durante la discusión el polígono de protección a la posible parte no urbana de un
humedal, justamente para evitar su fragmentación:
Es consistente con lo dispuesto en el artículo de la Ley , que sostiene que
los criterios mínimos para la sustentabilidad de los humedales deben propender al
resguardo de «sus características ecológicas y su funcionamiento, y de mantener el
régimen hidrológico, tanto supercial como subterráneo». En otros términos, el
propósito del legislador fue evitar la fragmentación del ecosistema, manteniendo
la conectividad hidrológica del sistema y las características ecológicas del humedal,
aun cuando una parcialidad se emplace fuera límite urbano.
Esta interpretación, que busca relevar el verdadero sentido y alcance de la ley a
través del reconocimiento de la historia de su establecimiento, puede resultar fun-
damental al momento de delimitar un humedal urbano, cuyos vértices formen un
polígono, para evitar su fragmentación, asegurar su unidad ecológica y funciona-
miento, y unir las partes que presentan alguna conexión o vínculo, para consolidar
su protección y permanencia en el tiempo.
Luego, en el desarrollo jurisprudencial del Tercer Tribunal Ambiental, se encuen-
tra en el considerando vigésimo cuarto de la causa R--, caratulada Inmobiliaria
e Inversiones Puerto Octay S.A. con Fisco de Chile - Ministerio del Medio Ambiente, so-
bre el humedal urbano Quebrada Gramado, una remisión a los criterios mínimos de
sustentabilidad de los humedales urbanos que señala: «Deben ser utilizados por las
municipalidades al establecer los criterios para la protección, conservación y preser-
vación de los humedales ubicados en su comuna, [...] con el n de resguardar sus ca-
racterísticas ecológicas y su funcionamiento, y de mantener su régimen hidrológico».
En un último fallo, de reclamación por la declaratoria del humedal urbano Maipú
de O’Higgins en la región del Ñuble, caratulado Galilea S.A. de Ingeniería y Construc-
ción con Fisco de Chile - Ministerio del Medio Ambiente (R--), fue la reclamante
quien argumentó que se debían aplicar los criterios mínimos de sustentabilidad, con
el n de adaptar el polígono establecido por el Ministerio del Medio Ambiente a un
proyecto inmobiliario que se vería supuestamente afectado. Sin embargo, el Tercer
Tribunal Ambiental no se pronunció sobre el fondo y rechazó la impugnación por
falta de legitimación activa de la reclamante.
En conclusión, la interpretación judicial sobre la aplicabilidad de los criterios
mínimos de sustentabilidad no es feliz, se observan hermenéuticas dispares y giros
interpretativos. A través de su análisis pasamos por distintos estadios: un centro en
la correcta aplicación cientíco-técnica de los criterios de delimitación del artículo
del reglamento, sin integrar de forma sistemática los criterios de sustentabilidad; su
. Sentencia caso Pedro Otto Schuler y otros con Ministerio del Medio Ambiente, Tercer Tribunal Am-
biental, R--, de mayo de , considerando centésimo cuarto.
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completa omisión; referencias tangenciales; su consideración como criterios de in-
terpretación, elementos necesarios para cumplir con el objeto de protección buscado
por el legislador en el proceso legislativo; su negación como necesarios en el proceso
de declaratoria; o abiertamente como requisitos para poder delimitar correctamente
a los humedales urbanos y motivar adecuadamente el acto administrativo.
Como veremos, a esto se suma la sentencia de la Corte Suprema respecto de la de-
claratoria del humedal urbano La Poza y Delta del Trancura, que además de marcar
un precedente en materia de consulta indígena, desviación procesal y aplicación de
la queja en el tema de marras, rechaza la idea de que en la delimitación de humedales
urbanos deban ponderarse distintos intereses públicos o aplicar la regla de prevalen-
cia condicionada. Asimismo, arma que la protección del humedal debe prevalecer
cuando existan dudas o antecedentes contradictorios, aplicando el principio preven-
tivo como criterio de decisión y abogando por la discrecionalidad reglada que inspira
al procedimiento administrativo establecido por el legislador.
Posibilidad de revisión de la Corte Suprema
A la fecha, no obstante haberse abierto la posibilidad de impugnar las sentencias
de los tribunales ambientales en materia de declaración de humedales urbanos, no
ha habido un pronunciamiento de la Corte Suprema que emita un criterio certero
respecto a los que deben ser considerados para denir el polígono de protección de
estos ecosistemas, en el marco de una declaratoria por parte del Ministerio del Medio
Ambiente.
Respecto del sistema recursivo, la Ley de Humedales Urbanos en su artículo
señala que «en contra del pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente que
resuelva la solicitud de reconocimiento de la calidad de humedal urbano podrá re-
clamarse, dentro del plazo de treinta días, ante el tribunal ambiental competente».
En el contexto de la Ley sobre Tribunales Ambientales, en el numeral del
artículo se dene su competencia y señala que conocerán de «los demás asuntos
que señalen las leyes». Por lo tanto, en este numeral debe entenderse incluida la com-
petencia entregada por el artículo de la Ley de Humedales Urbanos. Posteriormen-
te, el inciso tercero del artículo de la ley señala las resoluciones de los tribunales
ambientales, a las cuales aplica el recurso de casación en el fondo. Al respecto, señala
que las sentencias denitivas dictadas con motivo de las competencias establecidas
en los numerales , , , , , , , y del artículo serán objeto del recurso de
casación en el fondo.
Por el contrario, las sentencias denitivas dictadas con motivo del numeral del
artículo no serían objeto de este tipo de revisiones. Esta interpretación fue indica-
da tempranamente por la Corte Suprema, en el informe que remitió en el contexto de
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la tramitación de la Ley de Humedales Urbanos, en el que releva que el artículo ya
citado no sufriría ninguna modicación y, además, concluye:
Teniendo en cuenta que el proyecto de ley analizado no especica si procederían los
recursos de casación en el fondo o en la forma en contra de las sentencias denitivas
que se pronuncien respecto de la acción de reclamación creado por el artículo del
proyecto revisado, es posible concluir que este tipo de recursos no podrían ser pre-
sentados en este procedimiento (González Guzmán e Insunza Corvalán, : ).
Esta judicatura, que hasta entonces se había pronunciado sobre la inadmisibilidad
de la queja en aquellos casos en que un tribunal ambiental acogió la reclamación
respecto de la declaración de un humedal como urbano y dejó sin efecto la declara-
toria, estimó que no aplicaría dicho recurso, debido a que el artículo del Código
Orgánico de Tribunales dispone que esto solo aplica ante una «falta o abuso que se
cometa en sentencia interlocutoria que ponga n al juicio o haga imposible su con-
tinuación o denitiva, y que no sean susceptibles de recurso alguno». En la especie
no se congura, dado que en estos casos la sentencia de los tribunales retrotrae los
procedimientos, no generando la hipótesis que se requiere para recurrir por esta vía.
La Corte Suprema señala en la sentencia rol .- que este tipo de sentencias
denitivas «no resuelve el fondo del asunto controvertido ni hace imposible su conti-
nuación, por el contrario, retrotrae el procedimiento para que nuevamente se revisen
los antecedentes que indica y de la manera en que expresamente se ordene».
Por otra parte, en los casos de las sentencias del tribunal ambiental que rechaza-
ron las declaratorias de los humedales La Marina y Tranque La Poza, la Corte Supre-
ma se pronunció sobre el fondo del asunto (rol .-, considerando tercero
y rol .-, considerando decimotercero) y señaló que con los antecedentes
disponibles no fue posible comprobar que los ministros hubiesen cometido alguna
de las conductas que la ley aprueba como causal de una queja, por lo que rechazó el
recurso y conrmó la decisión del tribunal ambiental.
No obstante lo señalado, la Corte Suprema en la causa rol .-, al conocer
un recurso de queja presentado por la recurrida de reclamación ante el Tercer Tribu-
nal Ambiental, respecto de la sentencia que acogió tres reclamaciones y dejó sin efec-
to la declaratoria del humedal urbano La Poza y Delta del Trancura, Lago Villarrica,
decidió acoger a tramitación esta acción disciplinaria y se pronunció en los hechos
sobre el fondo del asunto, anuló la resolución de la judicatura ambiental y ordenó una
nueva vista y fallo. Por tanto, en la actualidad, una sentencia denitiva asociada a la
reclamación de una declaratoria de humedal urbano podría ser objeto de un recurso
de queja que sea conocido por el máximo tribunal. Lo cual, hasta mayo de , había
derivado solo en resoluciones de inadmisibilidad o rechazo por parte de dicha Corte.
Esta sentencia no se pronuncia sobre los criterios necesarios para la delimitación
de humedales urbanos, sino sobre la procedencia de una consulta indígena en su de-
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claratoria y sobre la desviación de poder ante la duda de la exigencia normativa sobre
un porcentaje mínimo de emplazamiento urbano de estos ecosistemas. Al respecto,
hace un tratamiento del principio preventivo que resulta interesante a la luz de la sus-
tentabilidad de los humedales urbanos y arma que, por ejemplo, ante la incertidum-
bre sobre la interdependencia ecosistémica, el resguardo del régimen hidrológico, el
funcionamiento y las características ecológicas, debe primar la conservación del acto
administrativo, el mantenimiento de la protección ambiental y se debe mantener el
polígono de protección ante una falta de certeza absoluta.
Actualmente, se encuentra en tramitación en la Cámara de Diputadas y Diputa-
dos, Boletín .-, el proyecto de reforma de la Ley , que busca modicar
el inciso tercero del artículo , para establecer que el recurso de casación va a pro-
ceder en contra de sentencias denitivas que no cuentan con una causal de casación
especíca, como las relacionadas con leyes ambientales especiales como la Ley de
Humedales Urbanos, lo cual abrirá la puerta para que el máximo tribunal emita un
pronunciamiento expreso sobre el fondo del debate.
Conclusiones
De los antecedentes analizados se concluye que la Ley de Humedales Urbanos esta-
blece expresamente en su primer artículo el objeto de protección regulado, el cual,
luego de revisar la historia de esta ley, jurisprudencia de la Corte Suprema y actos
administrativos del Ministerio del Medio Ambiente, corresponde a la protección
de los humedales que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano.
Considerar dentro del espectro regulatorio aquellos que se encuentran parcialmen-
te dentro del límite urbano permite interpretar que el legislador entiende que, para
proteger adecuadamente estos ecosistemas, se debe abogar por su integridad. Este
criterio conversa adecuadamente con el concepto de bien ambiental al cual pertenece
un humedal urbano.
Luego, la Corte Suprema señala que la protección de estos ecosistemas va ligada
con su sustentabilidad (rol .-). En esta línea, el Ministerio del Medio Am-
biente, en la Resolución Exenta ., asociada a la declaratoria del humedal urbano
Vasco da Gama, señala de manera expresa que, para cumplir con el objeto de pro-
tección regulado, el ejercicio de la delimitación debe tomar en cuenta los criterios
de sustentabilidad (considerando decimoctavo). En este punto, es relevante que la
denición de bien ambiental incluya el aspecto funcional o de servicio ecosistémico
que presta la naturaleza, los cuales están contemplados en el artículo del reglamen-
to, por lo tanto, se interpreta que para cumplir con el objeto de protección de la Ley
de Humedales Urbanos es esperable preservar el aspecto funcional asociado a los
humedales urbanos.
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La técnica legislativa es concordante con esta interpretación. La Ley de Humedales
Urbanos, luego de denir el objeto de protección, hace referencia a que un reglamen-
to debe denir los criterios mínimos para la sustentabilidad de humedales urbanos
(artículo ). Esta ley no realiza mención a criterios de delimitación. El reglamento,
posteriormente, desarrolla en profundidad los criterios mínimos de sustentabilidad
(artículo ) y luego solo menciona los criterios de delimitación para establecer los
requisitos que debe cumplir la solicitud municipal (artículo ). Entonces, al menos en
temas de orden y abordaje, existe mayor cuidado con los criterios de sustentabilidad.
En cuanto al acto administrativo, es de naturaleza declarativa. En este sentido,
la protección del ecosistema no se crea con el acto administrativo, sino que recono-
ce una situación preexistente. De hecho, en el marco del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, para efectos de denir la necesidad de analizar el literal s) del
artículo de la Ley , no se considera necesaria la existencia de un acto admi-
nistrativo que declare al humedal como urbano, solo basta acreditar la existencia del
ecosistema y que este se encuentre total o parcialmente dentro del límite urbano. El
Servicio de Evaluación Ambiental señala en el Ocio Ordinario que el
objetivo de incluir el literal s) implica proteger la integridad ecosistémica del hume-
dal, lo cual se asocia con su sustentabilidad.
La revisión jurisprudencial de las decisiones de los tribunales ambientales en la
materia evidencia una dicultad en el asentamiento de criterios. A través de su análi-
sis se pasa por distintos estadios: hacer prevalecer como aplicación cientíco-técnica
únicamente los criterios de delimitación, sin integrar de forma sistemática los cri-
terios de sustentabilidad; referencias tangenciales a su contenido; su consideración
solo como criterio de interpretación; elementos necesarios para cumplir con el ob-
jeto de protección buscado por el legislador en el proceso legislativo; su negación
absoluta en el proceso de declaratoria; o abiertamente como requisitos para poder
delimitar correctamente a los humedales urbanos y motivar adecuadamente el acto
administrativo.
Un ite r hermenéutico progresivo se observa en las decisiones del Ministerio del
Medio Ambiente, que, a través del tiempo, pasa de considerar los criterios de susten-
tabilidad solo como parte de la gestión y gobernanza de un humedal urbano ya decla-
rado —como el caso del sistema de lagunas de Llolleo, Ojos de Mar—, a contemplar-
los, en conjunto con los de delimitación, como necesarios elementos para efectuar la
declaratoria y un correcto polígono, para propender a su protección efectiva e incluso
a su regeneración. Esto lo encontramos en las declaratorias del humedal urbano Vas-
co da Gama, en la que señala que la exclusión de los criterios de sustentabilidad en la
delimitación mantendría la posibilidad de desarrollar actividades incompatibles con
la restauración de humedales, y en la del humedal urbano Entre Cerros, en la que
señala expresamente que considerar los criterios de sustentabilidad para denir el
polígono es importante para cumplir con el objeto de protección de la ley. Esta moti-
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vación muestra que se está avanzando por el camino correcto y se adecua, además, a
la discrecionalidad reglada, propia del procedimiento administrativo de declaratoria.
En lo que respecta a la regla de prevalencia condicionada, que se menciona en
algunos fallos del Tercer Tribunal Ambiental y en la reciente sentencia del Segundo
Tribunal Ambiental, se concluye que no se relaciona adecuadamente con una de las
características del procedimiento de declaratoria de humedales urbanos, relativa a la
discrecionalidad reglada. La Ley de Humedales Urbanos y su reglamento establecen
las herramientas que se deben utilizar para denir el polígono de un humedal, con-
texto en el que hacer uso, de manera amplia, de otros intereses públicos para denir
el área a proteger se aleja del aspecto normado, sobre todo cuando ello no tiene como
límite el objeto de protección de la ley.
Para resolver la disparidad de criterios, es de interés el análisis del principio in du-
bio pro natura ya que las decisiones deben ser tomadas considerando aquellos crite-
rios que promueven la protección y conservación del medioambiente, línea editorial
que ha considerado la Corte Suprema en materias ambientales (rol .-). De
tal forma, el ejercicio para denir un humedal urbano debe aplicar los criterios que
permitan resguardar su integridad ecosistémica y, si para ello se requiere aplicar de
manera conjunta criterios de delimitación y sustentabilidad, es preciso que se dicten
los actos administrativos por parte del Ministerio del Medio Ambiente y se efectúe la
revisión judicial por los tribunales ambientales.
Junto con ello, la Corte Suprema, en su reciente sentencia rol .-, consi-
dera al principio preventivo por sobre el principio precautorio para lograr la unidad
ecosistémica de un humedal y velar por su aspecto funcional, relevante en la concep-
tualización de bien ambiental. Por lo tanto, abogar por la unidad ecosistémica del
humedal, aun cuando no exista certeza cientíca en un caso particular, es un camino
para lograr la conservación de estos ecosistemas. Como se explicó, ello es posible
cuando se utilizan los criterios mínimos de sustentabilidad en el ejercicio de la de-
claratoria, en su delimitación, debido a que contempla el resguardo de características
ecológicas, funcionamiento del humedal y la mantención de su régimen hidrológico
(artículo del reglamento).
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ARELLANO REYES Y CHRISTIE DONOSO
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Sobre los autores
G A R es abogado de la Universidad de Chile y magíster en Go-
bernanza y Riesgo de los Recursos Naturales por el Heidelberg Center para América
Latina de la Universidad de Heidelberg. Su correo electrónico es gustavoarellanore-
yes@gmail.com. ---.
P C D es abogado de la Universidad Central de Chile y magís-
ter en Derecho Ambiental por la Universidad del Desarrollo. Su correo electrónico es
pablochristied@gmail.com. ---.
REVIS TA DE DE RECHO AMBIEN TAL
La Revista de Derecho Ambiental, del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Chile, es un espacio de exposición y análisis en el plano académico del
derecho ambiental. Su contenido se presenta a través de doctrina, jurisprudencia y recensio-
nes, y aborda diversas materias relacionadas con la gestión, institucionalidad y herramientas
de protección ambiental y desarrollo sustentable. Se presentan artículos de diferentes autores
y autoras en los que se analizan y abordan casos y temas jurídico-ambientales de creciente
interés y actualidad.
Pilar Moraga Sariego
Jorge Ossandón Rosales
revistaderechoambiental.uchile.cl
revistada@derecho.uchile.cl
Creative Commons Atribución Compartir Igual . Internacional
La edición de textos, el diseño editorial
y la conversión a formatos electrónicos de este artículo
estuvieron a cargo de Tipográca
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