Nueva institucionalidad y proyección local tras la privatización portuaria argentina. Los casos de Bahia Blanca y Rosario.
| Autor | Gorenstein, Silvia |
Resumen
Este artículo examina la estructura institucional-regulatoria resultante de la privatización portuaria efectuada en Argentina durante los años noventa, en el marco de las transformaciones sectoriales a escala mundial y del andamiaje conceptual que sostiene nuevos formatos institucionales para reemplazar el rol antes desempeñado por el Estado nacional ¿Cómo funciona la nueva institución portuaria, con parcelas de poder compartidas entre el sector público y los segmentos privados involucrados en la actividad? ¿En qué medida esta institucionalidad ha operado sobre las condiciones de governance local? Desde estos interrogantes centrales, el artículo se focaliza en las experiencias de los puertos de Bahía Blanca y Rosario, analizando las implicancias de una reconfiguración institucional modelada por La valorización del capital privado y mediada por el ejercicio de un poder público compartido entre dos niveles territoriales (provincia-municipio). De aquí se infieren temas que replantean la visión del puerto como fuerza propulsora del desarrollo económico territorial, y que se discuten revisando la naturaleza de los vínculos ciudad-puerto y los alcances de su proyección en la economía local desde la reforma.
Palabras claves: privatización portuaria, governance local, Argentina.
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Introducción
Durante la década del 90, el programa de privatización de infraestructuras públicas --acompañado por la desregulación de una amplia gama de mercados, la flexibilización laboral y la apertura económica-- impulsó una profunda reestructuración de los puertos argentinos. Este proceso se fundamentó en el cuestionamiento del patrón de desarrollo centralizado anterior, y en la "necesaria" introducción de las fuerzas del mercado para promover nuevas inversiones y la modernización del sistema portuario nacional.
El tema es amplio y controvertido. Junto a los cambios en la estructura regulatoria, la reforma introdujo un nuevo modelo de gestión en los puertos principales, traspasando las funciones gerenciales y operacionales del Estado a entes mixtos (público-privados) descentralizados. El funcionamiento de estos organismos, aún no consolidado, sugiere al menos, dos interrogantes. En primer lugar, sobre la fórmula de representación de los intereses privados y los mecanismos a través de los cuales pueden garantizarse o no las finalidades sociales y económicas globales resultantes de la explotación de un bien público como el puerto. En segundo lugar, respecto a la naturaleza de los vínculos ciudad-puerto en la medida que el proceso de descentralización ha despertado expectativas singulares sobre la "recuperación" de un resorte estratégico del crecimiento y desarrollo local regional.
El presente artículo se propone una aproximación a estas problemáticas examinando las experiencias de los puertos de Bahía Blanca y Rosario. En la primera sección se sintetizan los rasgos del escenario portuario bajo las dinámicas de globalización y cambio tecnológico en curso; a continuación, se analiza el andamiaje conceptual que sostiene la nueva estructuro institucional-regulatoria de los puertos comerciales y sus relaciones con el territorio de emplazamiento. Esta mirada global permite, en la segunda sección, encuadrar la discusión sobre la reforma implementada en el sistema portuario argentino. En la tercera, el abordaje remite a los procesos en curso en los puertos mencionados, poniendo el acento en los aspectos institucionales y económicos que se conectan con la governance de estas ciudades portuarias. Finalmente, se presentan las reflexiones más relevantes que se desprenden del trabajo.
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Tendencias del escenario portuario contemporáneo
2.1. Globalización, innovaciones y cambios tecnológicos
En las dos últimas décadas se produjeron importantes transformaciones en el transporte marítimo y los sistemas portuarios, que incluyen las siguientes fuerzas y elementos más significativos:
--La creciente globalización de la producción y los mercados, proceso liderado por los grandes conglomerados multinacionales, impulsa un fuerte aumento de los flujos de mercancías que circulan a través del transporte naviero internacional, actualmente responsable de las dos terceras partes del comercio mundial en valor y las tres cuartas partes en tonelaje. Si bien no se alteran los ejes tradicionales del comercio mundial (Europa-Océano Indico vía África Occidental; Europa-América del Norte y América del Norte-Asia Oriental), se produce un cambio en el peso respectivo de las vías de circulación globales; los flujos entre Asia-América del Norte superan a los del Atlántico Norte (entre Europa y Estados Unidos), mientras que los intercambios entre los países asiáticos poseen un dinamismo superior al de las líneas entre Europa y Asia.
--La introducción del container se encuentra en d centro de los cambios tecnológicos del transporte fluvial-marítimo y constituye la base del desarrollo del transporte multimodal. El creciente gigantismo y especialización de los buques (graneleros de carga liquida y seca, contenedores de tipo Panamax y Post-Panamax) e instalaciones portuarias provoca un desdobla miento del tráfico comercial entre los productos en vrac o granel, y el de las mercancías containerizadas, de mayor valor unitario, que han pasado a representar un tercio del volumen transportado y dos tercios del valor del comercio mundial. También aumenta la utilización de buques polivalentes o tipo ro ro que pueden transportar productos diversos con diferentes embalajes, especialmente utilizados en las actividades de enlace (feedering) y las rutas de menor tráfico. La incorporación de las modernas tecnologías de información y comunicación en los nuevos equipamientos aumenta la velocidad del tráfico marítimo, permite el seguimiento de las cargas (radiofrecuencia o GPS) y la disminución del tiempo de permanencia en los puertos. Las innovaciones de la infraestructura portuaria, orientadas a la sincronización del ritmo de la circulación de los productos a las exigencias del sistema productivo, induce una separación progresiva entre las funciones técnicas de los sitios portuarios (carga y descarga de buques, embalaje y acondicionamiento de mercancías) y las funciones estrictamente comerciales.
--Se consolida una dite de grandes puertos concentradores (hub ports) que redistribuyen las cargas hada puertos menores o puertos secos (terrestres), a través de servidos de enlace (feedering). Estos nuevos formatos portuarios responden a la difusión del modelo logístico hub and spoke; es decir, en los nodos centrales del sistema (hub) se dirigen y concentran todos los movimientos de mercancías que luego se difunden hacia la periferia o "rayos" (spokes) que están conectados con el mismo. En este marco, aumenta la competencia entre los puertos internacionales condicionada por la reorganización de las flotas marítimas y la progresiva concentración de las empresas navieras, particularmente las de transporte de contenedores, que concentran hoy cerca del 50% del tráfico internacional de mercaderías.
--Tendencia a la baja en los costos del transporte marítimo por la disminución de los salarios y la mano de obra necesaria en la navegación y actividad del puerto, la adopción de formas de organización laboral y contratos más flexibles, junto a las transformaciones técnicas y organizacionales que disminuyen el tiempo de permanencia del barco y la manipulación de la carga.
--Nuevos modelos de gestión en los puertos comerciales, con modalidades de coordinación entre etapas y agentes más estrechas. La integración de los parámetros gerenciales, institucionales, económicos y políticos se conforma bajo la consigna de una comunidad portuaria unificada, institucionalizada informalmente en las prácticas empresarias y canalizada a través de organismos intermedios. La tensión entre privatización, desregulación y descentralización de actividades y funciones, en la búsqueda de mayores ventajas competitivas de los puertos, se traduce también en el surgimiento de nuevos esquemas regulatorios y entes de control.
Resumiendo, cinco aspectos interrelacionados resultan centrales en el actual contexto sectorial: innovaciones tecnológicas y organizacionales; especialización y adaptación del equipamiento a las nuevas tendencias de los buques y exigencias de los cargadores en materia de prestaciones portuarias; amplificación de servidos y cambios en la gestión logística; surgimiento de nuevos agentes y centros de control del sistema portuario mundial; profundización de la competencia inter-portuaria y desaparición o declive de numerosos puertos comerciales, que deriva en el aumento de la concentración económica en la estructura portuaria internacional. Bajo estas condiciones, se generan cambios en la organización institucional de los puertos que redefinen el rol que hasta hace poco tiempo desempeñaba el Estado nacional.
2.2. Comunidad portuaria, puerto-empresa y governance en la ciudad-puerto
Históricamente, el desarrollo del capitalismo ha marcado una estrecha relación con las ciudades portuarias como epicentros de la expansión comercial e industrial. Durante el período fordista existía un claro vínculo territorial entre la localización de los principales polos industriales y los puertos, donde numerosas empresas construyeron sus plantas de elaboración y procesamiento.
Este tipo de puertos, denominados de "segunda generación" (1), surgió alrededor de los años sesenta como consecuencia del aumento del volumen de materias primas que importaban los países industrializados, registrándose paralelamente la operación de los grandes buques petroleros y graneleros de carga seca en el transporte marítimo. El puerto se desarrollaba y expandía hacia su hinterland, atendiendo industrias como la siderurgia del hierro o d acero, la metalurgia pesada, las refinerías, la petroquímica básica, el aluminio y los fertilizantes, entre otros. Las actividades dentro del puerto se integraban a medida que crech el volumen y la rapidez del...
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