Informe Final 59_2018 sobre Auditoria Al Programa de Aseguramiento de la Calidad de las Residencias, Ascar- Abril 2018
| Ponente | Las indagaciones efectuadas estuvieron enfocadas a constatar la correcta ejecución de los servicios prestados por los profesionales contratados mediante honorarios para el Programa ASCAR, durante el período comprendido entre el 1 de agosto de 2013 y el 31 de diciembre de 2016, lo que de acuerdo con la información proporcionada por el ... |
| Fecha de Resolución | 12 de Abril de 2018 |
| Emisor | Departamento de Auditorías Especiales |
| Servicio | Subsecretaria de Justicia |
| Número de informe | 59/2018 |
| Tipo de informe | Informe Final de Auditoría |
| Nivel | Central |
-
OB1ETIVOS
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SOSTENIBLE
11 11
Número
de
Informe:
59/2018
12 de abril de 2018
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DE
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GENERAL
DE
LA
REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
Resumen Ejecutivo Informe Final Nº 59, de 2018,
Subsecretaría
de
Justicia.
Objetivo:
La
fiscalización tuvo por finalidad ejecutar una auditoría a los gastos
efectuados por la Subsecretaría de Justicia en el marco del Programa de
A~eguramiento de la Calidad de las Residencias -ASCAR-durante la vigencia del
mismo, comprendida entre el 1 de agosto de 2013 y el
31
de diciembre
de
2016,
de
man~ra de constatar que los mencionados gastos se hayan ceñido a las
disposiciones legales que resulten aplicables; que estén correctamente acreditados
con su documentación de respaldo; y que se haya cumplido con su objetivo.
Preguntas de auditoría:
• ¿Contó el Programa ASCAR con
un
documento que formalizara
su
creación, y
definiera aspectos que permitieran su control y evaluación, tales como, objetivos,
componentes, indicadores y metas?
• ¿Significó el programa un aporte concreto al SENAME pára el mejoramiento de
las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes que ingresan a esa
Institución?
• ¿Permitió · el sistema informático implementado para el programa la
interoperabilidad con otras reparticiones públicas relacionadas con la materia?
• ¿ Cumplieron las contrataciones efectuadas con cargo al programa con la
normativa. vigente sobre la materia?
• ¿Acoge esa repartición las sugerencias entregadas por
la
Unidad
de
Auditoría
Interna?
Principales resultados:
• Si bien el programa ASCAR contó con la respectiva disposición de fondos y
habili
ta
ción para contratar personas para la ejecución del mismo, éste no fue
sancionado a través de
un
acto administrativo previo a
su
ejecución, en el cual se
estableciera su justificación, lineamientos estratégicos, objetivos, cobertura, metas
e indicadores, que permitieran su posterior control y evaluación.
La
institución deberá sancionar a través del respectivo acto administrativo la
creación de cada nuevo programa, previo a su ejecución, en el cual se señale su
justificación, lineamientos estratégicos, objetivos, cobertura, metas e indicadores, lo
cual permita su posterior control y evaluación.
•
La
información proporcionada por la entidad
da
cuenta del levantamiento de
información recogida de las visitas efectuadas a distintas residencias del SENAME,
del reporte de actividades realizadas por los equipos de trabajo del programa, y de
la emisión de manuales, guías prácticas e informes sobre las condiciones de
infraestructura, entre otros. Pero el
no
haber definido formalmente los objetivos,
~
f et~s e indicadores del programa, no permite determinar que los productos y
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
reportes generados al amparo del mismo, hayan significado un aporte concreto al
SENAME para el mejoramiento de las condiciones de vida de los niños, niñas y
adolescentes que ingresan a esa institución.
Se hace presente que tampoco se advierte que sus resultados se hayan traducido
en una política pública sobre la materia, cuestión que atañe a las funciones que
compete desarrollar a esa cartera de Estado.
La Subsecretaría de Justicia individualizó en su respuesta productos que se
enmcircarían en los gastos autorizados en las leyes de presupuesto mencionadas,
sin embargo, éstos corresponden a tareas generales que, en su mayoría, dicen
relación con funciones propias del servicio, o bien, de actividades respecto de las
cuales
no
se vislumbra su relación con el "Programa Fiscalización Centros de
Menores".
La repartición deberá velar para que todo programa que ejecute cuente con
indicadores que permitan verificar su cumplimento.
• Se destinaron recursos del programa
en
análisis ascendentes
a$
95.147.314,
para la implementación de un sistema informático, el que debía permitir intercambiar
información con sistemas pertenecientes a otras instituciones relacionadas,
caracterf stlca que no se concretó, siendo en la · actualidad un repositorio con
información desactualizada.
La subsecretaría deberá vigilar que el diseño e implementación de nuevas
iniciativas de software, cumplan con la totalidad de los objetivos para los cuales
fueron creados, existiendo una planificación y coordinación con los distintos actores
que pudiesen intervenir.
• Los gastos ejecutados por concepto de honorarios con cargo al programa
ascendieron
a$
3.145.657.815, revisándose una muestra
de$
1.387.314.623, de la
cual se determinó,
en
lo principal, lo siguiente:
• Pagos por $ 341.4,03:849, respecto de las cuales sus contratos o labores
ejecutadas
no
decían relación con las funciones del "Programa Fiscalización
Centros de Menores
",
por
lo
cual el servicio deberá adoptar las medidas
tendientes a que las labores asignadas al personal contratado para la ejecución
de una iniciativa, guarden directa r~lación con los objetivos
c;tel
mismo, y den
cumplimiento con ello al fin para el cual fueron asignados los recursos mediante
la ley de presupuestos:
• Pagos
por$
25.801.738, sobre los cuales no consta la entrega de los productos
establecidos en los contratos, por
to
que la subsecretaría deberá exigir y mantener
~
tos antecedentes de respaldo, que acrediten el trabajo realizado por el personal
'\ ~ contratado a honorarios.
'
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORIAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPEClALES
....
-Pagos
por$
33.227.795, respecto de los cuales
no
fue acreditada la competencia
o habilidades para ejecutar la función contratada, razón por la cual la repartición
deberá velar para que las personas contrataciones cuenten con la debida
acreditación de las competencias requeridas.
• La Subsecretaría de Justicia no acogió las recomendaciones efectuadas por
la Unidad de Auditoría Interna en el año 2014, en cuanto a instruir una investigación
sumaria, a fin de determinar las posibles responsabilidades administrativas por
pagos
de
honorarios con cargo al programa,
no
relacionados con el mismo.
La
repartición deberá instruir una investigación sumarial de acuerdo a lo
comprometido en su respuesta al preinforme de observaciones, adjuntando en el
plazo de 15 días hábiles, a cont~r de la recepción de este documento, la resolución
que inicie dicho proceso y nombre al fiscal respectivo.
Dadas las observaciones planteadas en este informe, esta Entidad de Fiscalización
iniciará
un
proceso sumarial en esa Subsecretaría de Justicia, en conformidad a lo
de
Atribuciones de esta Contraloría General, a fin de determinar las eventuales
\
~
responsabilidades administrativas que puedan comprometer a los funcionarios
\\
~involucrados. .
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ORIA GENER
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LA
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DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
INFORME FINAL Nº 59, DE 2018, SOBRE
AUDITORÍA
AL
PROGRAMA
ASEGURAMIENTO
DE
LA CALIDAD DE
LAS RESIDENCIAS, ASCAR, EJECUTADO
POR LA SUBSECRETARÍA DE JUSTICIA.
SANTIAGO, 1 2
ABR
.
2018
En cumplimiento del plan anual de
fiscalización de esta Entidad de Control y en conformidad con lo establecido en el
artículo 21A
de
General, y 54 del decreto ley ~º 1.263, de 1975, Orgánico
de
Administración
Financiera del Estado, se realizó una auditoría en la Subsecretaría de Justicia, a los
recursos invertidos en el marco del Programa Aseguramiento de la Calidad de las
Residencias -Programa ASCAR-durante la vigencia del mismo, comprendida entre
1 de agosto
de
2013 y el
31
de
diciembre de 2016.
El equipo que ejecutó la mencionada labor
estuvo integrado por los funcionarios Paola Carmona Méndez, Bárbara Galleguillos
Baquedano, Claudia Gajardo Pino, Fernando Miranda Bravo y Héctor Víllarroel
Mansilla, fiscalizadoras las tres primeras, asesor jurídico y supervisor,
respectivamente.
JUSTIFICACIÓN
La planificación de esta auditoría se realizó
en consideración a la implementación y uso de los recursos destinados por la
Subsecretaría de Justicia para la ejecución del Programa ASCAR, y que tenía por
finalidad contribuir al mejoramiento de las condiciones
de
vida de los niños, niñas y
adolescentes que ingresan a la Red Residencial
de
Servicio Nacional de Menores,
SENAME.
Además, se recibió una presentación
de
l
Fiscal Regional
de
Los Lagos quien hace presente que en el marco de la
Investigación que realiza en el Servicio Nacional de Menores, SENAME,
ha
tomado
conocimiento de diversas situaciones que, a
su
parecer, constituirían irregularidades
administrativas en el desarrollo del referido programa.
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SEÑOR
JORGE BERMÚDEZ SOTO
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Asimismo, a través de esta fiscalización la
Contraloría General busca contribuir a la implementación y cumplimiento de los 17
Objetivos de Desarrollo Sostenible, ODS, aprobados por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en su Agenda 2030, para la erradicación de la pobreza, la
protección del planeta y la prosperidad de toda la humanidad.
En tal sentido, esta revisión se enmarca en
los OD,S
N°
8 3, Salud y Bienestar, y 16, Paz, Justicia e Instituciones Sólidas, de la
Agenda 2030 de las Naciones Unidas.
ANTECEDENTES
El
artículo 1 º del decreto con fuerza de ley
Nº 3, de 2017, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que fija el texto
refundido, coordinado y sistematizado dé la ley orgánica del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, prevé que dicha secretaría
de
Estado es la encargada de
relacionar al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, de fomentar y promocionar los
derechos humanos y de ejecutar las acciones que la ley y el Presidente de la
República le encomienden.
Luego, de acuerdo al artículo 2º, letra g)
ese ministerio tendrá entre sus funciones, "formular políticas, planes y programas
sectoriales, en especial respecto de la defensa judicial de los intereses del Estado;
del tratamiento penitenciario y la rehabilitación del condenado; de la organización
legal de la familia e identificadón de las personas; de la
tu
ición que al Estado
corresponde en la administración y realización de los bienes de las personas que
caigan en falencia, y de los sistemas asistenciales aplicables a los niñas, niños y
adolescentes
que
carezcan
de
tu
i
ción
o
cuya
tuición
se
en
cuentre alterada y a
los
que presenten desajustes conductuales o estén en conflicto con la justicia
".
Enseguida, es dable indicar que la
implementación del Programa ASCAR, se deriva de las funciones relacionadas con
la supervigilancia de los servicios dependientes y a la formulación de planes,
programas y proyectos del sector, el cual se ejecutó a través de la División
de
Reinserción Social del entonces Ministerio de Justicia.
Durante el año 2013, el Programa
Aseguramiento de la Calidad de las Residencias se financió con recursos del
subtítulo
21
Gastos en Personal, de fa Ley de Presupuestos de esa anualidad, de la
mencionada cartera de Estado.
Luego, para
fa
continuación
de
tal iniciativa,
ros
recursos fueron asignados mediante las correspondientes Leyes de Presupuesto
del Sector Público,
de
los años 2014, 2015 y 2016, Partida 1 O, Capítulo 01, Programa
'
/\ 02, a través del subtítulo 24 Transferencias Corrientes, ítem o
~.
asignación 200
l ' "Programa Fiscalización Centros de Menores
".
~
. . 5 •
'
AÑO
2013
2014
2015
2016
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS
ESPECIALES
Cuadro Nº 1
PRESUPUESTO EJECUCIÓN
ACUMULADA AL
. SUBTÍTULO-VIGENTE AL
31
31
DE
DENOMINACIONES
DE
DICIEMBRE
ITEM
DE
CADA
AÑO
DICIEMBRE
DE
CADAAÑO
$ $
21
Gastos en Personal 350.000.000 258.901.875
24.03.200 Programa Fiscalización 1.155.281.000 1.087.861.974
Centros
de
Menores
24.03.200
Programa
Fiscalización 1.225.977.000 1.
21
o.~91.eee
Centros
de
Menores
24.03.200 Programa Fiscalización 898.990.000 811.739.955
Centros
de
Menores
TOTAL
3.630.248.000 3.
368
.895.692
Fuente: Confeccionado por esta Contraloría General
con
información proporcionada por
la
Oficina de
Planifi
ca
ci
ón
y Presupuesto de la Subsecretaría de Justicia y de las respectivas leyes de presupuesto.
Para los años 2015 y 2016 la citada
asignación 24.03.200 contempló la glosa 06, la cual precisó que
con
cargo a estos
recursos
se
podía efectuar la contratación de personal necesario para la ejecución
del programa. Para éste último año se fijó un total de 44 convenios con personas
naturales por un monto máximo
de$
850.280.000.
Cabe mencionar que, según
el
oficio ord.
Nº 427, de 2018, del Director de Presupuestos,
la
Subsecretaría de Justicia solicitó
a esa Dirección, mediante correo electrónico de 18 de julio de 2013, "considerar en
la formulación del presupuesto para el año 2014, recursos para dar continuidad al
equipo para
el
apoyo de la supervisión de centros del Servicio Nacional de Menores,
por
un
monto de
$1
.100 millones ( ...
).
Específicamente,
se
solicitó rebajar los
recursos del Marco Financiero de Gendarmería de Chile, toda vez que la ley
Nº
20
.603 presentaba retrasos en
su
aplicación
".
Agrega dicho documento, que tal
requerimiento
se
fundamentó
en
los acuerdos de una reunión bilateral entre
autoridades de Gobierno realizada el 17 de julio de 2013.
Durante el examen no
se
aportó algún
instrumento formal que diera cuenta de la creación,
en
el año 2013, del Programa
ASCAA, donde se establecieran sus objetivos, metas, lineamientos estratégicos e
indicadores de desempeño del mismo, ni
de
su continuación a través del aludido
Programa Fiscalización Centro de Menores.
Dado lo anterior, se consideró respecto de
\ los objetivos, los contenidos
en
los siguientes documentos, emitidos por
el
entonces
fr:-
Ministerio de Justicia:
~
6
' '
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
a)
"Programa de Aseguramiento
de
la Calidad de las Residencias -Informe Final
Primera Etapa, agosto 2013 -septiembre 2014"; en adelante, y para efectos del
presente Informe, se denominará "Informe período agosto 2013 -septiembre 2014
".
b)
"Situación de los Niños, Niñas y Adolescentes Acogidos
en
Centros
Residenciales de Protección del Servicio Nacional de Menores y Organismos
Colaborativos, año 2014 -2015",
en
adelante, y para efectos de este documento, se
denominará "
lnformeferíodo
2014-2015".
De acuerdo al primero de los reportes
citados, esta íniciativa nació en agosto de 2013 como respuesta del entonces
Ministerio de Justicia al informe del Poder Judicial denominado "Levantamiento y
unificación de información de niños en sistemas residenciales", realizado por la Corte
Suprema de Justicia de Chile, media.nte un convenio colaborativo
con
el Fondo de
las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF,
en
el año
2011
.
Añade que, a mediados de julio de 2013, el
Ministro de Justicia, de ese entonces, anunció la conformación de
un
"equipo
interdisciplinario de intervención", conformado por
50
profesionales que tendría
como objetivo recorrer
en
un lapso no superior a tres meses las 274 residencias u
hogares de menores en todo el pais, debiendo ASCAR hacer "una revisi
ón
completa
",
considerando que las inspecciones serían efectuadas por triadas
(abogado, trabajador social y psicólogo) cuyo énfasis sería puesto en las 40
residencias identificadas como
con
mayores problemas
en
el informe del Poder
Judicial y UNICEF.
Indica que tal levantamiento de información
respondía a una recomendación del Comité de Defensa del Niño
al
Estado Chileno,
con
el
objeto
de
elaborar sistemas integrales de datos sobre los
nh
íos, niñas y
adolescentes (NNA) cuyos derechos fundamentales habían sido vulnerados,
unificando la información · existente
en
el
sistema de protección residencial del
SENAME.
Según el referido reporte, entre los objetivos
del Programa
ASCAR
se encuentra
el
desarrollar instrumentos unificados de
medición y metodologías de levantamiento de información para ser' usadas por
el
SENAME; elaborar diagnósticos de las residencias evaluadas por
el
Poder Judicial
como crfticas
en
distintos ámbitos de funcíonamiento de acuerdo a un índice
diseñado por ASCAR; desarrollar un modelo de seguimiento y gestión por casos de
todos los niños, niñas y adolescentes vigentes
en
las residencias de protección;
desarrollar un sistema informático para unificar
la
información; levantar la línea base
de estándares
de
calidad
en
la atención residencial; proponer la implementación de
planes de mejora en un grupo de residencias a determinar; y comunicar el interés y
avances del programa
en
el
marco del rol ejercido por
el
ministerio
en
la garantía de
J
11
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en
las residencias de
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7
CONTRALORÍA GENER
AL
DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Por
su
parte, por oficio ordinario Nº 8.495,
de 2013, la Ministra de Justicia, de ese entonces, informó a este Organismo de
Control que, a través del Programa ASCAR se buscaba actualizar la información y
conocimiento respecto del desempeño del sistema residencial, probando, a través
de la aplicación de diversos instrumentos y herramientas,
un
nuevo sistema de
supervisión por casos, que se oriente y fundamente en la situación de los niños,
niñas y adolescentes y de su trayectoria en el sistema de protección especial.-
Cabe agregar que esta Contraloría General
en
su
dictamen Nº 1.207, de 2014, señaló que la evaluación de las políticas, planes
y programas en ejecución o susceptibles de reaHzarse en el futuro pertenecen al
á
mb
ito
de
las funciones que, por su naturaleza, le corresponde cumplir a los
ministerios, concluyendo que el Ministerio de Justicia tenía atribuciones para
efectuar directamente el Programa de Aseguramiento de la Calidad de las
Residencias del SENAME, por cuanto éste consistía en el estudio de la situación de
las residencias que atienden las entidades colaboradoras para los efectos de definir
una política pública.
Es del caso precisar que, mediante la
resolución exenta Nº 1.016, del 8 de abril de 2015, del entonces Ministerio de
Justicia, se creó la Unidad de Aseguramiento a la Calidad dé las Residencias, la cual
entre sus considerandos indica que por consideraciones dispuestas en el
memorándum Nº
13
.013, de fecha 25 de noviembre de 2014, el encargado del
Programa de Aseguramiento de la Calidad de las Residencias de Protección solicitó
la determinación del marco jurídico del programa, que permitiera su creación formal
y asegurara su operatividad en coordinación con cada una de las áreas del programa
y con las demás Divisiones y Unidades del Ministerio, definiéndose las siguientes
funciones para la unidad:
.
• Visitar las residencias y actualizar la información relativa a los niños, niñas y
adolescentes.
• Asesorar jurídicamente a los equipos técnicos de las residencias.
• Levantar casos de alta complejidad observados por los profesionales en
terrerro, a fin de dar cuenta de aquellas situaciones constitutivas
de
vulneración
de derechos.
• Levantar Información de residencias
con
índice de criticidad en el ár
ea
de
infraestructura y orientar planes de mejora.
• Procesar la información que ha sido levantada en terreno y construir un sistema
informático capaz de almacenar dichos antecedentes.
· Finalmente, en el año 2017 se puso término
al programa mediante la resolución exenta Nº 3.035, del 19 de octubre de igual año,
del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, atendido que la Dirección de
8
CON
TRA
LORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Presupuestos de la cartera de Hacienda dispuso la finalización del programa
"Fiscalización Centro de Menores" al cual dicha unidad se encontraba ligada.
El
resultado de esta revisión . fue
comunicado a la Subsecretaría de Justicia, con carácter confidencial, mediante el
oficio N. 1
O,
de 2018, con la finalidad de que formulara los alcances y precisiones
que, a su juicio, procedieran, lo
que
se concretó a través del oficio Nº
1.21
o,
de igual
anualidad, cuyo análisis y antecedentes aportados han sido considerados
en
la
confección del presente informe final.
OBJETIVO
La
fiscalización tuvo por finalidad ejecutar
una auditoría a los gastos efectuados por la Subsecretaría
de
Justicia
en
el marco
del Programa de Aseguramiento
de
la Calidad de las Residencias -ASCAR- durante
la vigencia del mismo, comprendida entre
el
1 de agosto de 2013 y
el
31
de
diciembre
de 2016, de manera de constatar que los mencionados gastos se hayan ceñido a
las disposiciones legales que resulten aplicables; que estén correctamente
acreditados
con
su
documentación de respaldo; y que se haya cumplido con
su
objetivo.
METODOLOGÍA
El
trabajo se practicó de acuerdo con la
metodología de auditoría de este Organismo
de
Control y las disposiciones
contenidas
en
la resoluci
ón
Nº 20, de 2015, que Fija Normas que Regul
an
las
Auditorías efectuadas por la ·contraloría General de la República, y con los
procedimientos sancionados por la resolución exenta Nd 1 .485,
de
1996, que·
Aprueba Normas de Control lntemo, ambas de este origen, respecto de las materias
examinadas, determinándose la · realización de pruebas
en
la
medida que se
estimaron necesarias.
. Cabe precisar que las observaciones que la
Contraloría General formula
con
ocasión de las fiscalizaciones que realiza se
clasifican
en
diversas categorías, de acuerdo a
su
grado de complejidad.
En
efecto,
se
entiende por Altamente complejas/Complejas, aquellas observa.ciones que, de
acuerdo a
su
magnitud, reiteración, detrimento patrimonial, eventuales
responsabilidades funcionarias,
son
consideradas de especial relevancia por la
Contraloría General;
en
tanto, se clasifican como Medianamente
complejas/Levemente complejas, aquellas que tienen menor impacto
en
esos
criterios.
MARCO NORMATIVO
Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado.
'
9
CON
TRA
LORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
•
Le
y Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen
los Actos de los Órganos de la Administración del Estado.
• Decreto con fuerza de ley Nº 3, de 2017, del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, que Fija el Texto Retundido, Coordinado y Sistematizado de
ta
Ley
Orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
• Resolución exenta Nº 1.016, de 2015, del MinisteriQde Justicia, que Establece
Creación y Funcionamiento de Unidad de Aseguramiento de
ta
Calidad de las ·
Residencias de Protección.
UNIVER
SO
Y MUESTRA
Las indagaciones efectuadas estuvieron
enfocadas a constatar
ta
correcta ejecución de tos servicios prestados por los
profesionales contratados mediante honorarios para el Programa ASCAR, durante
el período comprendido entre el 1 de agosto de 2013 y
et
31
de diciembre
de
2016,
lo que de acuerdo con la información proporcionada por el Departamento de
Presupuestos y Finanzas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
comprendió
un
universo de 158 personas, por
un
monto ascendentes a
$ 3 .145.657.815
De tal universo se seleccionó una muestra
no estadística de 74 personas contratadas, por un valor total
de$
1.387.314.623,
to
cual representa un 44, 10% del universo total.
RESU
LT
ADO DE
LA
AUDITORIA
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El resultado de la auditoría practicada a la
Subsecretaría de Justicia se expone en los acápites respectivos de este informe; no
obstante, como antecedente previo, corresponde precisar que la Subsecretaría de
Justicia, en su oficio de respuesta Nº
1.21
o,
de 2018, formula una serie de
argumentaciones preliminares las que se.exponen a continuación:
• Origen del programa.
Indica que mediante el oficio Nº 2.275, de
30 de marzo de 2012, la Subsecretaria de Justicia_ de la época instruyó a los SEREM 1
de esa cartera de Estado, sobre la implementación de mecanismos de supervisión
de residencias de protección con
et
objeto de tomar conocimiento de las condiciones
en que se encontraban los niños y niñas en los centros de cada región y luego
elaborar un informe con
tas
observaciones y sus respectivas recomendaciones.
\f · Agrega que, lo anterior obedeció a distintas
~f dificultades que el marco legal y el funcionamiento del sistema de infancia venía
~
w
I
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
evidenciando
en
el
tiempo, las que se agudizaron con el conocimiento por parte de
la opinión pública,
en
marzo de 2013 del "Proyecto de Levantamiento y Unificación
de Información referente a Niños, Niñas y Adolescentes
en
el
Sistema de
Residencias de Chile". también denominado "Comisión Jeldres" elaborado por el
Poder Judicial y
et
Fondo para las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF.
· Posteriormente, en julio de igual año, la Cámara de Diputados aprobó la creación de
una comisión especial investigadora para abordar diversas materias
en
relación al
funcionamiento del Servicio Nacional
de
Menores, cuyo informe final fue enviado al
Ministerio de Justicia
en
abril del año 2014.
Añade que,
en
el contexto de la creación de
la comisión investigadora,
en
julio 2013
el
Ministerio de Justicia solicitó a la Dirección
de Presupuestqs del Ministerio de Hacienda, una reasignación presupuestaria
destinada a la contratación de un equipo para
el
apoyo de la supervisión
de
centros
SENAME, lo que constituiría el antecedente original del Programa ASCAR.
En
relación a aquello es dable señalar que
los antecedentes aportados fueron considerados en el preinforme de observaciones
remitido a esa entidad.
.(
• Marco jurídico
en
el
cual
se
desarrolló
el
programa.
La subsecretaría específica, en lo que
importa:
Que la Constitución Política de la República y las leyes asignan a l
os
ministerios y a sus autoridades
el
rol de entidad superior de colaboración del
Presidente
de
la República en las funciones de gobierno y administración, para lo
cual, en
el
área de
su.s
competencias materiales específicas, les corresponden las
tareas de diseño, proposición y evaluación de las políticas públicas y planes
correspondientes.
En
tanto que, a los servicios públicos, según
el
ordenamiento, le
compete la ejecución de las políticas, planes y programas.
Que
el
artículo 22 de
ta
referida ley
Nº
18.575, dispone
en
su
inciso tercero,
que sólo excepcionalmente por ley
se
pueden encomendar tareas de ministerios a
servicios públicos o viceversa, expresando al efecto que, en circunstancias
excepcionales, la ley podrá encomendar alguna de las funciones señaladas
en
el
inciso segundo a los servicios públicos. Asimismo,
en
los casos calificados que
determjne la ley, un ministerio podrá actuar como órgano administrativo de
ejecución.
Que las habilitaciones a l
os
ministerios para realizar tareas
de
ejecución
se
concretan, entre otras, mediante las leyes
de
presupuestos, y por práctica
administrativa a través los denominados "programas" o " planes
",
los cuales
~
han sido caracterizados por la práctica administrativa como fondos o asignaciones
/\
presupuestarias destinadas al desarrollo de determinadas tareas ejecutivas por
~arteras de Estado.
11
CONTRALORÍA GENERAL
DE
LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORIAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Que, en suma, las habilitaciones a los ministerios para actuar como órganos
administrativos
de
ejecución se materializan en "programas", los cuales tienen como
único antecedente normativo que los sustenta legalmente, las respectivas leyes
excepcionales y transitorias de habilitación.
Que según el artículo 2º, letra g), 'del mencionado decreto con fuerza
de
ley
Nº 3,
de
2017, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a esa repartición le
corresponde "Formular políticas, planes y programas sectoriales, en especial
respecto de (
..
. ) los sistemas asistenciales aplicables a las niñas, niños y
adolescentes que carezcan de tuición o cuya tuición se encuentre alterada y a los
que presenten desajustes conductuales o estén en conflicto con la justicia» .
.
Que dentro de su organización interna, es a la División de Defensa
Social, actualmente denominada Reinserción Social, a la que corresponde proponer
las orientaciones fundamentales que el ministerio requiera en el campo de la
prevención del delito, del tratamiento del delincuente y de la protección y
rehabilitación de los menores que carezcan de tuición o cuya tuición se encuentre
alterada y a los menores que presenten desajustes conductuales o estén en conflicto
con
la
justicia, para
la
formación de las políticas en la materia.
Que toda auditoría que se realice a los mismos debe tomar como marco de
referencia la respectiva ley de habilitación, y no los actos infralegales que
eventualmente se dicten con ocasión de los programas.
Que las normas legales de habilitación a los ministerios -en el caso que nos
convoca, las glosas respectivas- de las Leyes de Presupuesto para los años 2015 y
2016- son el antecedente normativo que le da sustento a la existencia legal de los
programas, y es en ellas, por tanto, donde debe buscarse el ámbito de extensión
material que se puede dar a la aplicación de los recursos ínsitos en ellos.
Que no hay en el ordenamiento jurídico otro marco legal de bases que regle
con mayor especificidad la formalización de los programas, que la señalada, por lo
que, toda norma infralegal que se dicte para dar mayor soporte a su formalización,
es un mero ejercicio de prácticas intrainstitucionales de gestión administrativa.
Que la habilitación legal de tareas de ejecución por parte de un ministerio
siempre debe estar encaminada a que, con base en el levantamiento que se haga
en dichos programas, se provea el insumo para el diseño de políticas públicas.
Que el ámbito
de
ejecución material de los recursos
no
queda restringido
a las tareas
de
ejecución
de
la habilitación, sino que se extiende al desarrollo
de
políticas públicas en la materia
de
la misma.
Que el marco de referencia para llevar adelante el ejercicio
de
control debe
ser la extensión material
de
la ley
de
habilitación
de
tareas de ejecución al
~
~inisterio
y las políticas públicas que las autoridades
de
la cartera determinen
~esarrollar dentro de la materia indicada en la habilitación.
12
CONTRALQRÍA GENERAL DE LA REPÚBLI
CA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍ
AS
ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIAL
ES
Sobre el particular, cabe señalar
primeramente que en relación con el alcance de las normas legales que fijan las
atribuciones del citado ministerio, para efectos de desarrollar un programa como el
analizado, esta Contraloría General en el dictamen Nº 1.207,
de
2014, estableció
que el programa de que se trata consiste precisamente en el estudio de la situación
de
las residencias que atienden las entidades colaboradoras para los efectos de
definir una política pública sobre la materia, cuestión que atañe a las funciones que
compete desarrollar al Ministerio de Justicia,
y,
por consiguiente, corresponde que
sea realizado por el mismo.
En
re
lación con ese pronunciamiento, no se
puede dejar de considerar que la ley Nº 20.032, que Establece el Sistema de
Atención a la Niñez y Adolescencia a través de la
Red
de
Colaboradores del
SENAME, y su Régimen de Subvención, contempla el apoyo a distintos tipos de
programas donde se atienden a niños, tales como, el de reinserción para infractores
de la ley penal, de libertad asistida y otros, en general.
' Del análisis de ese pronunciamiento
aparece que las normas en que se fundamenta, son aquellas que facultan al referido
ministerio para form\Jlar políticas y planes respecto de todas las residencias que
comprenden su cobertura institucional, sin restricción a un tipo determinado.
Luego, las leyes de presupuestos
N°5 20.713, 20.798 y 20.882, de los años 2014, 2015 y 2016, respectivamente,
establecieron recursos para la administración del "Programa Fiscalización Centros
de Menores
",
para cuyos efectos, conforme a la glosa pertinente, podía contratarse
personal e incurrir en gastos de operación, al menos en los ejercicios del 2015 y
2016.
Precisado lo anterior, y dado que en las
citadas glosas nada se señala en relación con el concepto o naturaleza de los
centros de menores a que se refiere el programa, hay que tener presente lo
mencionado e·n el dictamen Nº 87.030, de 2015, de este origen, que informó, en lo
que interesa, que el artículo 43 de la ley Nº 20.084, que Establece un Sistema de
Responsabilidad de los Adolescentes por Infracciones a la Ley Penal, indica que "La
administración de los centros cerrados de privaclón de libertad y de los recintos
donde se cumpla la medida de Internación provisoria, corresponderá siempre y en
forma directa al Servicio Nacional de Menores".
'
En
consecuencia, resulta ajustado a ese
criterio lo señalado por esa Subsecretaria de Justicia en su respuesta al preinforme ,
observaciones, en cuanto a que conforme a lo informado por esta entidad
fiscalizadora en los referidos pronunciamientos y dado el alcance de las referidas
glosas, no sería observable dividir el Programa Fiscalización Centros de Mef!ores en
dos áreas, a saber, Responsabilidad Penal Adolescente, Plan RPA; y Area de
¡
/1
Protección. Plan Protege, para efectos de impugnar aquello que no guarde relación
V( directa con lo relacionado con
la
resolución exenta Nº 1.016, de 2015, que estableció
I"\
13
CONTRALORÍA GENEf{AL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
la creación y funcionamiento de Unidad de Aseguramiento de la Calidad de las
Residencias de Protección.
Cabe precisar que, en conformidad de lo
previsto en el artículo
43
. de la ley Nº 20.084, que Establece un Sistema de
Responsabilidad de los Adolescentes por Infracciones a la Ley Penal, para dar
cumplimiento a las sanciones privativas de libertad y a la medida de internación
provisoria existen tres tipos de centros:
a)
Los Centros para la Internación en Régimen Semicerrado (cuya
administración podrá corresponder en forma directa al SENAME o a los
colaboradores acreditados
que
hayan celebrado los convenios
respectivos con dicha institución).
b)
Los Centros Cerrados de Privación de Libertad.
c)
Los Centros de Internación Provisoria.
Lo
anterior, es sin perjuicio de lo que se
observará en el desarrollo del presente informe en los acápites correspondientes, en
relación con la falta de dictación de un acto administrativo que diseñara el referido
programa considerando su cobertura general a las entidades colaboradoras y los
centros que atiende el SENAME, en lo que dice relación con su estructura, objetivos
y mecanismos de evaluación del programa
en
análisis, conforme a las leyes de
presupuestos respectivas, de manera que permitiera supervisar su ejecución a
. través de componentes, indicadores y metas.
/
• Respuesta a los cuestionamientos jurídicos efectuados al programa.
La Subsecretaría de Justicia hace· alusión al
aludido dictamen Nº 1.207, de 2014, de este origen, el que concluyó que "el
programa por el que se consulta consiste precisamente en el estudio de la situación
, de las residencias que atienden las entidades colaboradoras para los efectos de
definir una política pública sobre la materia, cuestión que atañe a las funciones que
eompete desarrollar al Ministerio de Justicia,
y,
por consiguiente, corresponde que
sea realizado por el mismo
".
Luego se refiere a la creación de la Unidad
de Aseguramiento de la Calidad de las Residencias de Protección a través de la
resolución exenta N" 1.016, de 2015, catalogada por el servicio como "norma
infralegal", precisando que tuvo la finalidad de otorgar un sustento que permitiera
gestionar de mejor forma el funcionamiento eficiente y continuo del programa, lo que
no implicó reducir el mandato de la ley a las labores propias de esa unidad.
Señala que la ejecución del programa se
ciñó a lo dispuesto en el artículo 53 de la citada ley Nº 18.575, en la rectitud de
ejecución de las normas, planes, programas y acciones, reiterando que en las
respectivas glosas presupuestarias se encuentra el marco legal que .las sustenta, las
que son mucho más amplias que las temáticas cubiertas primariamente por ASCAR,
ues aquellas se refieren a todos los centros del SENAME, entendiendo como tales,
14
\
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNID.AD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
todo centro que atiende a NNA en la red SENAME, sea
de
protección o justicia
juvenil,
de
sistema residencial, o privativo
de
libertad, y en sentido amplio, inclusive
a los centros donde son ejecutados los programas ambulatorio.
Seguidamente, enumera doce productos
que se encontrarían dentro de la esfera material
de
la habilitación conferida por las
glosas citadas, que darían cuenta
de
ta
reas
de
ejecución en el marco
de
"Centros
de
SENAME", o bien,
de
la elaboración
de
.insumos para el diseño
de
políticas
públicas propias del marco
de
competencias
de
esa cartera.
Precisa·, además, el valor
de
dichos
productos considerándolos parte
de
sus
func
iones fundamentales como lo
es
"Realizar el estudio crítico
de
las normas constitucionales y
de
la legislación civil,
penal, comercial, administrativa y
de
procedimiento, a fin de proponer al Presidente
de
la República las reformas que estime pertinentes, citando el líteral a) del artículo
2
-0
del decreto con fuerza de ley
Nº
3,
ley
Orgánica del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos.
También indica que
es
altamente- probable
que la habilitación legal para ejecutar programas concluya en la elaboración
de
anteproyectos de ley, como producto final que le
dé
sentido a la política pública a la
que debe conducir todo programa.
Por último, plantea que
no
corresponde
excluir del marco material
de
ejecución de los recursos asignados, aquellas tareas
objetadas en el preinforme
de
observaciones, en tantq se traten
de
funciones
relativas a productos directamente relacionados con el desarrollo
de
políticas
públicas vinculadas a niños, niñas y adolescentes atendidos por el SENAME.
Cabe señalar que los argumentos
esgrimidos por esa repartición serán considerados más adelante, en el análisis
de
las observaciones atingentes.
El
resultado
de
la auditoría practicada al
programa se expone a continuación:
l.
ASPECTOS DE CONTROL INTERNO
1. Sobre las revisiones realizadas por la Unidad
de
Auditoría Interna.
La Unidad
de
Auditoría Interna
de
la
Subsecretaría
de
Justicia, en el período comprendido entre los años 2013 y 2016,
J realizó dos revisiones al Programa
AS9AR
, con
un
total
de
28 hallazgos, como se
~
/\
resume a continuación y cuyo detalle se muestra en el Anexo Nº i :
~
15
AÑO
20
14
2015
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORIAS ESPECIALES
UNIDAD DE
AUD
ITORÍAS ESPECIALES
Cuadro Nº 2
MATERIA AUDITADA CANTIDAD
DE
HALLAZGOS
Informe Final
de
Auditoría Nº 4 ,
de
6
de
mayo
de
2014.
Programa Piloto
de
. Aseguramiento de la Calidad de las
11
Resi
denc
i
as
de
Protección
de
niños, niñas y adolescentes.
Informe Final
de
Auditoría Nº 7,
de
22
de
agosto
de
2015.
Programa
de
Aseguramiento
de
Calidad
de
las
17
Residencias.
TOTAL
-28
Fue
nt
e:
I
nform
es
de auditarla proporcionados por
la
Urndad
de Auditoria Interna
de
la Subsecretaria
de Ju
st
icia.
Entre los principales hallazgos
de
estas
flscalízaciones, se encuentran observaciones que dicen relación con la falta de
reportes de resultados del programa, contratación de personal en forma directa sin
concursos públicos, personal sin contrato, pago de honorarios a personal que no
prestó servicios al programa, bienes muebles y materiales que no fueron registrados
en el sistema de inventarios y compra
de
equipos computacionales y tablets que no
cumplieron su objetivo.
En
consecuencia, no existen observaciones
que formular sobre la realización de auditorías.
2. Sobre conciliaciones bancarias.
La Subsecretaría de Justicia cuenta con dos
cuentas corrientes ••
·-
· para giros globales, y , destinada
a la coordinadora de reformas legales en lo
re
lacionado con la concesión carcelaria,
ambas del Banco del Estado de Chile.
Al respecto, se sollcitó la conciliación
bancaria -al
31
de
diciembre
de
2017
·,
de la cuenta corriente
de
giros globales de
esa subsecretarf a, la cual se encontraba al día, con
la
autorización pertinente del
Jefe del Departamento de Presupuesto y Finanzas. sin que existan situaciones
relevantes que observar sobre la misma, salvo la omisión
de
la firma de la persona
encargada
de
la elaboración de la conciliación.
La omisión descrita no se aviene con
to
dispuesto en la resolución exenta Nº 1.485, de 1996, que Aprueba Normas de
Control Interno de la Contraloría General,
en
orden a la vigilancia de controles,
prevista en el acápite
111,
letra e), puntos
38
y 39.
En
su oficio
de
respuesta, la subsecretaría
\
11
señala que pese a la omisión de
la
firma de la persona encargada de la elaboración
\f
de
la
referida
conciliación
bancaria
se
encuentran
las
iniciales y
media
firma
de
ella,
N
16
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
pero si esta Contralorfa así lo dispone, incorporará
el
nombre y cargo de quien la
confeccionó.
Atendido la importancia de la preparación
de esa información y
de
la claridad respecto de quien es responsable
de
su
elaboración, y que la medida de aplicarse, será
en
el futuro, la observación se
mantiene.
3. Concentración de fondos en una cuenta corriente.
La totalidad de los movimientos
de
fondos
referidos a todas las dependencias y p~ la Subsecretaría de Justicia se
realizan a través de la cuenta corriente - · del Banco del Estado
de
Chile,
situación que conlleva
el
riesgo de perder el control de la ejecución
de
los recursos
correspondientes a cada programa.
Lo anterior constituye una debilídad
de
control interno, que se aparta de lo previsto
en
la citada resolución exenta Nº 1.485,
de 1996,
en
lo que respecta al capítulo V, letra a) responsabilidad de la entidad,
Nº 72, en cuanto a que la dirección es responsable de la aplicación y vigilancia de
los controles Internos específicos, necesarios para sus operaciones.
La institución Informa en su respuesta, en
síntesis, que cuenta con dos cuentas corriente~. para los dos programas
presupuestarios determinados
en
la Ley de Presupuestos.
Añade que, la cuadratura de la
disponibilidad real de las cuentas bancarias con la cuenta contable respectiva, es lo
indispensable para los informes financiero-contables que debe emitir esa
subsecretaría,
de
acuerdo a lo exigido por este Ente Contralor en forma mensual y
anual.
Agrega que, en el año 2013, la creación del
programa ASCAR, se financió con la reasignación de recursos de la Subsecretaría
de
Justicia, concibiéndose como un proyecto de corto plazo, que no ameritaba la
apertura de una cuenta corriente, creándose para
el
año 2014,
en
la
Ley
de
Presupuestos, en
el
programa
01
una asignación
en
el
subtítulo transferencias
corrientes.
Por último, indica que, si esta Contraloría
General así lo solicita, a futuro para programas cuya duración se extienda más allá
de 12 meses, se podría gestionar la apertura de una cuenta corriente.
Cabe señalar que la observación no se
refirió a la apertura
de
una cuenta corriente especial para el programa ASCAR, sino
el riesgo
de
mantener solo dos cuentas corrientes para todos los movimientos
de
la
1 subsecretaría, por lo tanto, debido a que lo expresado no desvirtúa lo objetado, la
t
~
observación se mantiene.
~
~
V
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
•
4.
Falta de instrucción de procedimiento disciplinari~.
En el inf9rme de auditoría interna del año
2014 se dio cuenta de pagos de honorarios a dos personas que no prestaron
servicios al Programa ASCAR y de comisiones de servicio a funcionarios contratados
bajo esa modalidad, pertenecientes al Departamento Administrativo de esa
Subsecretaría tle Justicia, por lo que la Unidad de Auditoría Interna recomendó a la
subsecretaría Instruir una Investigación sumaria, a fin de determinar las posibles
responsabilidades administrativas que les pudieran caber a los funcionarios que
autorizaron dichas imputaciones.
Sobre el particular, se constató que la
Subsecretaría de Justicia no acogió las recomendaciones efectuadas por la citada
Unidad de Auditoría Interna, pues no dio inicio a investigación alguna respecto de
los hechos señalados.
La
omisión expuesta vulnera la mencionada
resolución exenta Nº 1.485, de este Organismo de Control, en
1o
·que dice relación
al acápite 1, letra a), normas generales, sobre vigilancia de controles, donde indica
que toda organización debe contar con las apropiadas actividades de control en
todos sus niveles y funciones, con el fin de garantizar la eficiencia y eficacia de sus
operacion~s.
.
La
subsecretaría destaca el valor de tos
procesos de auditorías debido a que otorgan una mirada crítica a las actividades de
esa institución que contribuye a la mejora continua de las mismas, detectando
situaciones anómalas que revistan ciertos riesgos para el desarrollo normal
de
los
procesos de la repartición, por
lo
que siguiendo la recomendación que en su
oportunidad efectuó la Unidad de Auditoría Interna, se instruirá un procedimiento
disciplinarlo a fin de determinar las posibles responsabilidades administrativas en
atención a lo observado en dicho informe.
Dado que la entidad confirma lo objetado, y
que la acción, de efectuarse será en el futuro, la observación se mantiene. '
.
11.
ANÁLISIS
DE
LA MATERIA AUDITADA
Dentro de la ejecución del presupuesto del
programa en análisis, cuyo detalle por tip0 de gasto se exhibe en el anexo Nº
2,
la
Subsecretaria de Justicia efectuó diversas contrataciones de personal.a honorarías.
Así, durante los cuatro años de su
\'
' operación, fueron imputados$ 3.145.657.815 a pagos de servicios a honorarios,
Y¡'
y\
fomo
se detalla a continuación:
'V
.
1s
~
~
AÑO
2013
2014
2015
2016
Total
1,
, I
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
Cuadro Nº 3
CONTRATOS MONTO TOTAL
CANTIDAD % $ %
62
21
,02 258.
901
.875 8,23
102 34,58 930.090.096 29
,5
7
85 1 28,81 1.169.156.659
37
,17
46
1
15
,59 787.509.185 25,03
295
100
3.145.657.815
100
Fuente
: lniormac
ión
extra
í
da de
la
base
de
datos
aportada
med
i
ante
co
rreo
electrónico de 5 de
ene
ro
de
2018
, del Jefe
Departame
n
to
de
Presup
u
est
os y F
inan
za
s
de
l M
inis
te
ri
o de Justicia y
De
r
echos
Humanos
.
Ahora bien, del examen practicado sobre la
materia, se establecieron las siguientes situaciones:
• 1 . Falta
de
dictación del acto administrativo de formalización del programa.
Como se indicó, durante el examen no se
aportó algún documento formal donde se justifique el inicio del programa y se
establezcan los objetivos, lineamientos estratégicos y mecanismos
de
evaluación
del mismo.
No obsta a
to
anterior, el hechb
que
el 8 abril
del año 2015, casi dos años después de su inicio, mediante la resolución exenta
Nº 1.016, de esa fecha, del entonces Ministerio
de
Justicia, se haya creado la Unidad
de Aseguramiento
de
la Calidad
de
las Residencias y establecido que su objetivo
era contribuir a la acción del SENAME con respecto a la protección
de
niños, niñas
y adolescentes que ingresan a los centros residenciales, a fin
de
mejorar sus
condiciones de vida, ayudando y complementando la labor que corresponde a dicho
servicio, por cuanto tal acto administrativo se refiere a
un
aspecto
de
funcionamiento
or~ánico.
Asf, en el considerando octavo de
ta
l acto
administrativo, se establecio que por consideraciones dispuestas en el memorándum
Nº 13.013, de 25 de noviembre de 2014, el Encargado del Programa de
Aseguramiento
de
la Calidad de las Residencias
de
Protección solicitó que le
permitiera su creación formal y asegurara
su
operatividad en coordinación con cada
una de las áreas del programa, y con las demás divisiones y unidades del ministeri
o.
La falta
de
formalización del referido
programa desde su Inicio vulnera lo establecido en el artículo 3º, de la ley Nº 19.880,
en cuanto a que las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán
\ 1\ (
º'
medio de
un
acto administrativo.
19
, '
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
En
su
respuesta la repartición indica,
en
síntesis, que
en
la historia
de
la Ley
de
Presupuestos del año 2014 quedó de
manifiesto, en
el
informe de la Tercera Subcomisión Especial Mixta de
Presupuestos, que la ministra de esa época explícó que se destinarían
$ 1.133.000.000, para la implementación del programa "Fiscalización Centros
Menores",
con
el
fin
de colaborar en
el
sistema resídencial,
el
que contaría
con
un
equipo
de
50
personas contratadas a honorarios, para el apoyo
de
la supervisión
técnica de los centros del Servicio Nacional
de
Menores, aplicando estándares
de
calidao de residencias por oferta programática incluyendo líneas básicas.
Agrega que,
el
Congreso aprobó la partida
1
o,
capítulo
01
, programa
01
, correspondiente a la Secretaría y Administración
General
de
esa subsecretaría, en· cuyo
ítem
200, se dispuso la asignación
presupuestaria para el "Programa Fiscalización Centros Menores
",
siendo ésta la
justificación legal de
su
creación.
' Añade que, para los años 2015 y 2016, la
forma de asignaci
ón
fue la misma, con la salvedad que
en
la Ley de Presupuestos
para el año 2015
se
incluyó la glosa 06,
que
estableció que "Con cargo a estos
recursos se podrá efectuar la contratación
de
personal que sea necesario para la
ejecución del programa
",
y la misma glosa para
el
año siguiente señaló que "Con
ca
rgo
a estos
re
cursos se podrá efectuar todos los gastos de operación que sean
necesarios para la ejecución del programa, conteniendo los gastos del personal.
Incluye: convenios
con
personas naturales. Nº de personas: 44, por un monto
de
$ 850.280.000
".
Reitera lo argumentado
en
las
"Consideraciones preliminares
''
de este informe.
en
cuanto a que las respectivas
glosas presupuestarias son el antecedente normativo que le. da sustento a la
existencia legal del programa
en
anáti~is, siendo más amplias que
su
aplicación
primaria
ya
que
el
"Programa Fiscalización Centros de Menores" para el diseño de
políticas públicas
en
materia de centros de menores, como mandato de la ley de
presupuestos, excede al Programa ASCAR, y que, la dictación de la mencionada
resolución exenta Nº 1.016,
de
2015, considerada por esa entidad como una
formalización infralegal, fue para dar mayor soporte a la formalización del progr~ma,
lo que constituye un mero ejercicio de una práctica instrainstitucional destinada a dar
mayor eficiencia en la gestión de los recursos.
Sobre
el
particular,
se
debe precisar que
conforme
al
documento "Instrucciones para la Presentación de Programas y Otras ·
Iniciativas al Presupuesto" de junio de 2012, emitido por la Dirección de
Presupuestos, se entiende por programa a
un
conjunto
de
actividades necesarias,
integradas y articuladas para proveer ciertos bienes y/o servicios, tendientes a lograr
un propósito específico
en
una poblacjón objetivo, de modo
de
resolver un problema
o atender una necesidad que
ta
afecte, por lo cual debe, entre otros, contar
con
una
estructura organizacional mínima; permitir identíficar, total o parcialmente,
su
\ \
li
~culación con una política pública vigente, ya sea de Estado ? de Gobierno,
'
"\
t 20
, '
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
sectorial o global, local o nacional; contar con un diseño, que en su conjunto,
responda a la solución
de
un problema público y/o necesidad concreta que afecte a
la población objetivo identificado, el cual permita la medición del desempeño global
del programa, en particular sus resultados intermedios y finales; y establecer cuáles
son los bienes o servicios provistos por el mismo, así como sus efectos -resultados
esperados- en los beneficiarios.
En
ese contexto, cabe advertir que el hecho
de
no sancionar un programa a través de un acto administrativo previo a su ejecución
donde se definan sus objetivos, lineamientos estratégicos, componentes,
In
dicadores y metas, no se ajusta a las exigencias que debe cumplir todo "programa
",
no permitiendo con ello su control y evaluación.
En
tal sentido, cabe señalar que,
tanto el programa como cualquier decisión vinculada al mismo, debe sancionarse a
través
de
un acto administrativo, según se advierte en el dictamen N
º·
75.380, de
2013, de este origen.
...
J
Por ende, no resulta suficiente contar con
disposición de fondos y habilitación para contratar personas en las respectivas leyes
de
presupuesto, razón por la cual la observación se mantiene.
2. Distribución del gasto asociado al programa.
Analizada la base de datos
de
los contratos
a honorarios celebrados durante la ejecución del Programa ASCAR,
se
advierte que
la distribución del gasto por concepto de las 158 personas contratadas a honorarios
entre sus distintas dependencias, asociadas a 295 contratos, es la siguiente:
Cuadro Nº 4
DEPENDENCIA C
ANT
IDAD TOTAL MONTO
CONTRATOS $
División de Reinserción Social
ASCAR
91
869.
181
.206
Comunicaciones 1 13.333.332
División de Reinserción
So
c
ial
78
449.380.023
División de Reinserclón Social Juven
il
1 35.387.292
Gabinete Subsecretario 1 2.679.665
Unidad de Aseguramíento de la Calidad en
Las
Residencias 106 1.475.295.753
Unidad de Programas de
Re
inserci
ón
Soc
ial 2
57
.217.417
Departamento
Adm
inistrativo
Recursos Físicos 2 17.479.740
División Oficina de Planificación y Presupuesto
Unidad de
In
formática 3
61
.507.377
Seremi Metrooolitana
Sereml Metropolitana 3
37
.637.381
S
in
Información 1 1.000.000
Gab
i
nete
M
inistro/a
--
.
Asesores ministra 2
25
.769.423
Asesores ministro . 1
39
.575.844
~
21
Comunicaciones
CONTRALORÍA GENERAL DE
u\
REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORIAS
ESPECIALES
DEPENDENCIA
CANTIDAD
TOTAL
MONTO
CONTRATOS
$
2 20.640.026
Unidad
de
Aseguramiento
de
la Calidad
en
las Resi
denc
i
as
1
39
.
573
.336
Total
ge
neral
295
3.145.657.815
Fuente: Información extral
da de
la base
de
datos aportada por correo electrónico
de
05
-01-2018. del
Jefe Departamento
de
Presupuestos y Finanzas del Ministerio
de
Justicia y Derechos Humanos.
Del cuadro precedente, se desprende que
parte
de
las contrataciones efectuadas con cargo al programa en análisis, en
definitiva, habrían sido para funciones distintas al mismo, situación que se corrobora
en el numeral 6.2
de
este informe.
El
servicio precisa en su respuesta que
algunas personas adscritas al programa en análisis ejercieron funciones físicamente
en otras divisiones, departamentos o unidades distintas a ASCAR, circunstancia que
no permite sostener a priori, que no realizaron labores para el programa, lo que
profundizará en el numeral 6.2
de
este documento.
En
atención a lo expuesto, el aspecto
observado se analizará y concluirá en el citado numeral.
3. División del Programa ASCAR.
El
señor , coordinador
del referido Programa ASCAR durante el año 2015, manifestó que en el año 2016 la
iniciativa en análisis se dividió en dos áreas:
• Área de Responsabílidad Penal Adolescente, Plan RPA.
• Área de Protección, Plan Protege.
Asimismo, indicó que le correspondió
coordinar esa última área, la cual se conformó con nueve personas.
Conforme al Balance de Gestión Integral del
año 2015, del Ministerio de Justicia, en el último trimestre
de
ese año se estableció
ampliar la cobertura del Programa ASCAR, diseñando un plan dirigido a mejorar la
gestión
de
justicia juvenil, creándose una estrategia
de
monltoreo y asesoría técnica
para casos complejos en materia de responsabilidad penal adolescente, RPA.
Al respecto, cabe precisar que durante el
examen no se aportó documentación que advirtiera los motivos de tal división o
ampliación del Programa ASCAR, de las tareas que le correspondía desarrollar al
Plan RPA, y si las mismas decían relación con el objetivo del programa inicial.
Consultada sobre la materia, la
, Jefa de Relnserclón Social Juvenil -departamento que mantiene los
ocumentos del Programa ASCAR-, manifestó mediante correo electrónico
de
7 de
22
, ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE
AUDl10RÍAS
ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORIAS ESPECIALES
febrero
de
2018,
no
haber encontrado registros
de
antecedentes que hagan
referencia a la separadel programa en los planes "Protege" y "Responsabilidad
Penal Adolescente". Agregó que, dicha segmentación se produjo
de
facto, y que los
lineamientos fueron entregados en reuniones técnicas y con la autoridad
de
la época .
.
Según consta en la página web del
Ministerio
de
Justicia y Derechos Humanos, el referido Plan RPA fue presentado en
septiembre
de
2015, por la autoridad
de
la época
de
esa cartera
de
Estado, como
una iniciativa que buscaba el seguimiento a jóvenes que, a esa fecha, contaban con
"cinco o más condenas en el último año,. o que habiendo egresado del sistema
de
encierro ya tenían tres condenas en ese mismo año".
El
Plan se iniciaría con
91
casos
de
jóvenes complejos, los cuales serían monitoreados las 24 horas del día.
Cabe indicar que
no
se tomó conocimiento
de
informes técnicos que dieran cuenta del resultado del programa en análisis para el
período 2016. No obstante, fueron aportados tres reportes denominados:
• "Informe Supervisión Residencias -Plan Protege
-año
2016
".
• "Informe Plan Protege Segunda Etapa"
de
la Unidad
de
Fiscalización
de
Centros
de
Menores
-ASCAR.
• "Informe
de
Cierre 2016: Plan
de
Responsabilidad Penal Adolescente División
de
Reinserción Social"
Conforme al último documento citado, dicho
plan surge como resultado
de
la evaluación
de
la implementación
de
la ley Nº 20 .084,
de
Responsabilidad Penal Adolescente, y contemplaba un plan
de
trabajo para
abordar la gestión
de
la justicia juvenil, mediante cuatro medidas:
• Monitoreo y apoyo a casos complejos de jóvenes infractores
• Sistema de reportabilidad diaria de ejecución
de
sanciones
• Auditoría nacional a Programas
de
Medio Libre
• Fortalecimiento del trabajo con Gendarmería en secciones Juveniles en
centros privativos y secciones juveniles.
Lo
anterior advertiría que las actividades
de
este plan no dicen relación con el propósito del programa en análisis, esto
es
,
·
mejorarla
calidad
de
las residencias del SENAME. No obstante, se desarrolló como
una continuación del mismo y con los recursos
de
éste.
Lo descrito vulnera los principios
de
control,
eficiencia, eficacia y transparencia establecidos en el artículo 3, inciso segundo,
de
la ley Nº.
:1
8.575, Orgánica Constitucional
de
Bases Generales
de
la Administración
del Estado.
La
Subsecretaría
de
Justica expone en su
~espuesta que la mencionada glosa presupuestaria 06 del subtitulo "Programa
J\
1 Fiscalización Centros
de
Menores",
de
las respectivas leyes
de
presupuestos, no
\ \~ 23
, ,
CONTRALORIA GENERAL
DE
LA
REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
señala que se trate exclusivamente de los centros en los que se encuentran los
menores vulnerados en sus derechos, y hace hincapié
en
que el SENAME, en virtud
de la citada ley Nº 20.084, se encuentra a cargo de la administración de las medidas
no privativas de libertad y, además, que según el artículo 43 de la misma, entre otros,
le corresponde la administración de los centros cerrados de privación de libertad y
· de los recintos donde se cumpla la medida de intérnación provisoria.
Reitera que por la dictación de la referida
resolución exenta Nº 1.016,
de
2015, no puede entenderse limitado el alcance de la
partida presupuestaria que asigna fondos
al
''Programa Fiscalización Centros de
Menores" que comprende a todos los centros que están bajo la cobertura directa e
indirecta del SENAME. Así, la emisión de esta norma infralegal que formalizó el
programa a través de una "Unidad Funcional", otorgándole
un
· destino más
específico que el señalado en las leyes de presupuestos, no tiene el mérito legal
para restringir el ámbito material de la habilitación de las glosa? presupuestarias.
Expone que, conforme a lo planteado, la
división del Programa ASCAR se encuentra en concordancia con la habilitación de
las glosas respectivas, pues ellas no hacen distinción entre tos centros que atienden
a niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos y aquellos en los cuales
los adolescentes infractores de la ley penal cumplen sus respectivas condenas.
Plantea que dentro de los productos
elaborados por profesionales del programa están algunos destinados a proponer
modificaciones normativas al régimen de responsabilidad penal adolescente y su
cumplimiento, insumos de máxima utilidad para esa cartera de Estado,
especialmente cuando se ha planteado la necesidad de efectuar una profunda
reforma al SENAME, siendo la razón por la cual ese ministerio decidió enfocar la
inversión de los recursos otorgados por la glosa en análisis, al estudio y elaboración
de los proyectos de ley de incidencia en la reformulación de tal servicio, tratándolo
como una política de Estado, que
se
inicia el año 2013 y continuó hasta el año 2016.
En
consideración a los argumentos
esgrimidos por esa repartición, tanto
en
esta observación como en las
consideraciones previas, se levanta la observación respecto de aquellas actividades
del Plan RPA que se encuentren en consonancia con la habilitación de la partida
presupuestaria "Programa Fiscalización Centros de Menores
".
Sin perjuicio de lo anterior, es del caso
re
iterar que el hecho de no haber sancionado el programa en análisis a través de un
acto administrativo previo a su ejecución que definiera sus objetivos, componentes,
Indicadores y metas, no
da
cumplimiento a la especificación dada en las respectivas
¡~
:eyes de presupuesto que asigna fondos para
un
"programa
",
el cual como ya se ha
_'A/
señalado latamente, no se h~ definido, lo que no permite su control y evaluación.
24
' ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
4. Sobre el cumplimiento
de
los objetivos del programa.
Como se indicó, el programa
no
contó con
un acto administrativo que formalizara su creación y definiera sus objetivos,
lineamientos y metas, lo que
no
fuera subsanado con la dictación
de
la citada
resolución exenta Nº 1.016,
de
2015, de ese origen, pues esta sólo reguló un aspecto
orgánico.
Por ello, para el desarrollo
de
este examen
se consideró la información contenida en dos reportes técnicos emitidos por el
ex
Ministerio
de
Justicia, denominados para efectos del examen "Informe período
agosto 2013 a septiembre 2014" y en el "Informe período 2014-2015
",
los cuales dan
cuenta· del trabajo realizado en esos períodos.
Así,
de
tales antecedentes fue posible
obtener la siguiente información:
a) "Informe período agosto 2013 a septiembre 2014",
De acuerdo a este documento los objetivos
iniciales del programa fueron:
•
•
•
•
•
•
•
Desarrollar instrumentos unificados
de
medición y metodologías
de
levantamiento
de
información que puedan ser usadas por el SENAME en su
proceso
de
supervisión
de
manera permanente y continua en el tiempo.
Elaborar diagnósticos
de
las residencias evaluadas
por
el Poder Judicial como
críticas en distintos ámbitos de funcionamiento.
Elaborar diagnósticos
de
las residencias y evaluarlas
de
acuerdo a un índice
de
criticidad diseñado
por
ASCAR en distintos ámbitos
de
funcionamiento.
Desarrollar un modelo
de
seguimiento y gestión por casos
de
todos los niños,
niñas y adolescentes vigentes en las residencias
de
protección.
Desarrollar un sistema informático para unificar la información
de
todos los
niños, niñas y adolescentes vigentes,
de
la época, en residencias
de
protección
en una base y plataforma digital. .
Levantar la línea base
de
estándares
de
calidad en la atención residencial.
Propuesta
de
implementación
de
planes
de
mejora en un grupo
de
residencias,
para colaborar en la solución
de
las principales problemáticas detectadas
por
el Programa ASCAR (familia, seguridad, recursos humanos, gestión
de
redes,
liderazgo); los cuales incluyen materiales
de
apoyo técnico que se entregarían
como insumo a las residencias.
25
,
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
• Comunicar
el
interés y avances del programa
en
el
marco del rol ejercido por
el ministerio en la garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes
vigentes en las residencias de protección.
Este reporte presenta en el capítulo V un
resumen del informe final de auditoría interna, cuyo trabajo se realizó
en
el
año 2014,
señalando entre sus hallazgos la contratación de personal y asignación de viáticos
con cargo al Programa ASCAR pese a que
se
desempeñaban
en
otras unidades del
Ministerio de Justicia.
En
general, sus conclusiones señalan la ausencia de
mecanismos de control interno en los procesos de contratación y pago de honorarios
a suma alzada de los profesionales que formaron parte del programa; y la ausencia
de informes de avance y evaluación que
die~an
cuenta del cumplimiento del
propósito del mismo.
Luego, en
el
capítulo
VI,
Objetivos del
Programa ASCAR, indica que éstos no fueron cumplidos
en
su
primera etapa
-período comprendido entre el 1 de agosto de 2013 y
el
11
de marzo de 2014-
debido a la falta de trabajo conjunto o coordinación con las instituciones relacionadas
como
el
SENAME o el Poder Judicial; la carencia de un diseño o
moc;telo
claro; y la
ausencia de estandarización de variables y validación de instrumentos; por lo que la
medición y metodologías
de
levantamiento
de
información ASCAR no habían sido
utilizadas por ese Seivíclo Nacional de Menores
en
su
proceso de supeivisión y sólo
le eran entregadas mediante informes de sugerencias u obseivaciones de los
equipos de trabajo.
Se agrega
en
dicho capítulo que el
diagnóstico de las 40 residencias críticas señaladas
en
el informe del Poder Judicial
no tuvo un modelo validado, utilizando una ficha de seguimiento de casos cuyas
variables tenían el defecto de no poder ser cruzadas entre ellas o realizar un análisis
de distintas causales, dada la falta de estandarización nacional o internacional, lo
que no permitía establecer un índice de criticidad
va
lidado como estaba planeado
en
los objetivos del programa. Añade que la carencia de un diseño, modelo,
estandarización de variables y validación de instrumentos, impidieron
el
total
desarrollo de un sistema informático que unifique la información de todos los NNA
vigentes
en
residencias de protección
en
una base y plataforma digrtal.
Es del caso precisar que, según consta en
memorándum Nº 10.432, de 6 de octubre de 2014, este informe fue remitido por el
Jefe del Programa ASCAR, al Ministro de
Justicia de la época, señor José Antonio Gómez Urrutia.
Ahora bien, consultado
el
señor -
- · coordinador del programa durante
el
año 2015, sobre
el
cumplimiento de
los objetivos que se establecían
en
este informe, indicó, en términos generales, que
\ se había logrado aunar la ficha individual o ficha de residencia a fines del año 2014
\ \
t\
y principios de 2015, las que
se
encontrarían
en
poder de
la
División de Reinserción
I
~
26
~
~
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Social;
que
se había efectuado un levantamiento
de
las residencias, el cual fue
enviado al Poder Judicial, SEAEMls, SENAME y a las residencias; que
se
visitaron
todas las residencias y que
se
creó un Instrumento
de
evaluación
de
criticidad; y
que
existía
un
sistema tipo repositorio que provenía del año 2013.
b) ulnforme período 2014-2015".
En
el capítulo IV, sobre Orientaciones
Estratégicas
de
la Unidad
de
Aseguramiento
de
la Calidad
de
las Residencias, se
indica
que
la misión del programa era garantizar la
caJ
idad
de
vida
de
los niños, niñas
y adolescentes del sistema residencial
de
l SENAME, a través del ejercicio
de
sus
derechos, siendo su objetivo general contribuir a la mejora
de
las condiciones
de
los
mismos, mediante el monitoreo
de
los estándares mínimos
de
calidad
de
atención
reside
nc
ial.
El numeral 5 de igual capítulo señala
que
las
funciones
de
tal unidad son el diseño
de
indicadores; levantamiento
de
información:
monitoreo, evaluación y seguimiento; y asesoramiento y capacitación, y que su
organización .
se
efectuó conforme a cuatro temáticas: intervención jurídica,
infraestructura, higiene y seguridad e intervención técnica,
que
se
evaluarían en las
residenci
as
.
Luego, en el capítulo V, Informe
por
Áreas,
se
exponen las conclusiones y recomendaciones resultantes
de
la
información obtenida en las evaluaciones
de
dichas temáticas durante las visitas
realizadas a las residencias, estableciéndose, entre otras, las siguientes metas para
el año 2015:
Cuadro Nº 5
ÁREA
META
• Favorecer
el
cumplimiento de los estándares m fnlmos de calidad , con
asesorías técnicas en conjunto con
el
SENAME, para unificar criterios de
elabÓración en los principales instrumentos en
el
proceso de Intervención
-utilizados por la residencia, tales como, diagnóstico psicosocial, plan de
Apoyo a la intervención individual e informe de permanencia.
supervisión • Creación de estrategias para implementar el modelo de gestión de
técnica. calidad en las residencias del país, basándose en las normas ISO
9001-2008.
• En cuanto al seguim iento y levantamiento de nuevos casos complejos,
se constituirá
un
equipo,
el
cual será responsable de evaluar la situación
de dlcnos casos, con
la
finalidad
de
apoyar al equipo Interventor a decidir
las gestiones pertinentes
para
resguardar la integridad de los
NNA.
• Confeccionar una "Gula Práctica" para las residencias, en materias
Jurídica relativas al procedimiento judicial de la medida
de
protección para la
mejora de la gestión encaminada
al
egreso de niños, niñas y
adolescentes.
Higienes y
Seguridad • Adaptación de un plan Integral de seguridad (Plan de emergencia).
27
ÁREA
Infraestructu
ra
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
META
• Levantar
la
situación
de
l
as
res
idencias a
nivel
nacional
Infraes
tructura.
•
Ases
orar t
écnicamente
al
SENAME
en
orovectos
de
emerae
ncia .
en
Fuente:
Informe
per
i
odo
2014-2015.
También
se
establece el desarrollo de
un
sistema de información que administra
el
SENAME llamado SENA-INFO, con
capacidad de intercambiar Información con otros sistemas pertenecientes a otros
ministerios, citando como ejemplo, a los Ministerios de Educación y de Salud,
en
la
medida que
se
produzcan los acuerdos necesarios de transferencia de información.
El
señor manifestó que este
informe fue remitido al entonces Jefe de la División de Relnserción Social,
desconociendo
si
con posterioridad fueron derivados a otras unidades, reparticiones
o autoridades.
Sobre el cumplimiento de las metas
señaladas Indicó,
en
términos generales, que se efectuaron visitas con triadas de
profesionales, y luego
un
seguimiento del levantamiento de esa
In
formación
en
conjunto con profesionales del SENAME; que este servicio cumplía con
los
aspectos
de calidad de
la
norma ISO 9001-2008, los que fueron
in
corporados a las fichas; que
el personal de terreno al encontrar algún tipo de problema los derivaba
al
área
correspondiente con
un
reporte y una recomendación,
lo
cual
se
concretaba a través
de la División de Relnserción Social; que
en
mat~rias relativas
al
procedimiento
judicial de la medida de protección para
la
mejora de
la
gestión en
el
año 2015,
se
construyó una "Guia Práctica" para la residencias; y que
se
efectuaron manuales,
los que fueron entregados a las
res
idencias, respecto de los cuales no existen las
~orrespondientes actas de entrega.
Respecto de la meta del área de
infraestructura, planteó que no
se
realizó
el
100% del levantamiento, por cuanto
debieron participar en los proyectos de emergencia. Añade
qu
e
en
lo
referente al
asesoramiento técnico al SENAME,
en
dichos proyectos se part
ió
haciendo
levantamiento de residencias críticas, asesorando en proyectos de infraestructura.
Finalmente, sobre
el
desarrollo de
un
sistema de información vinculado con el SENA-INFO, con capacidad de intercambiar
información con otros ministerios,
in
dicó que esto
no
se cumplió por no contar con
los recursos presupuestarios para ello.
Del análísis de los referidos informes
técnicos, los cuales dan cuenta
de
los objetivos y resultados del programa hasta
la
fecha de los mismos, se advierte que,
en
la primera etapa del programa no existió
\
un
trabajo conjunto entre el Programa ASCAR y los otros actores involucrados,
\!-
especialmente con
el
SENAME.
' 28
•
,
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE
AUDl10AIAS
ESPECIALES
Además, en su inicio el programa no
obedeció a una planificación donde se establecieran sus objetivos y lineamientos
estratégicos, que permitieran la evaluación del mismo.
Luego, si bien durante los años 2014 y 2015
se evidencian comunicaciones entre la División de Reinserción Social, las
Secretarías Regionales Ministeriales del Ministerio de Justicia y el Director Nacional
o Regional del Servicio Nacional de Menores, que dan cuenta del trabajo
desarrollado en terreno por esa División en el marco del Programa ASCAR, respecto
de la información recogida de las visitas efectuadas a las residencias, no se aportó
evidencia de la entrega de los resultados del programa materializados en
instrumentos, instructivos y/o material de apoyo, que mediante su aplicación
significaran un aporte concreto al SENAME para el mejoramiento de las residencias
Lo anterior vulnera los principios de control,
eficiencia y eficacia, dispuestos en el artículo 3º, inciso segundo, de la citada ley
Nº 18.575.
Se hace presente que tampoco se advierte
que los resultados alcanzados por el programa se hayan traducido en una política
pública sobre la materia, cuestión que atañe a las funciones que compete desarrollar
a esa cartera de Estado, según se establece en el citado dictamen Nº 1.207, de
2014, de este origen.
En su
re
spuesta, esa subsecretaría señala
que la auditoría realizada por esta Entidad
de
Fiscalización se efectuó en base a
algunos de los informes elaborados por el Programa ASCAR y
de
la resolución
exenta Nº 1.016, de 2015, de ese origen, pero que la extensión del programa tiene
una amplitud mayor a lo sometido a examen.
En cuanto a las observaciones de la Unidad
de Auditoría citadas en el "Informe primera etapa 2013-2014", indica que, del total
de hallazgos, la mayoría de las recomendaciones están cumplidas, adjuntando el
reporte de seguimiento de noviembre de 2015, el cual versa sobre las observaciones
relacionadas con las contrataciones a honorarios .
Agrega que el referido "Informe primera
etapa 2013-2014" fue recibido por
el
ministro de la época e incluido en la respuesta
enviada al Presidente de la Cámara
de
Diputados en el oficio Nº 10.467, de 2014,
dando cuenta de las medidas adoptadas por esa repartición, a partir de las
propuestas que se formularon en el "Informe de la Comisión Investigadora del
Funcionamiento de Servicio Nacional de Menores del año 2014", entre otros
documentos dirigidos a parlamentarios de diferentes bancadas.
Expone que, si bien no se firmaron actas de
la recepción· de manuales directamente en las residencias, éstos fueron enviados
formalmente al SENAME mediante el oficio Nº 4.656, de 2016, de la Jefa de la
~
"División de Reinserción Social.
29
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES
Sobre la meta de infraestructura. plantea
que en el aludido "Informe periodo 2014-2015" se Indica que las metas prioritarias
para ese último año fueron asesorar técnicamente
al
SENAME
en
proyectos de
emergencia; y la entrega del "Informe para las Residencias -Postulación a Fondos
de Emergencia ASCAR-SENAME 2015
",
pues el presupuesto asignado por ley para
ese año consideró un tondo de mejoramiento para esa área.
En
ese contexto, y con
el objeto
de
reducir las situaciones
de
riesgo
de
los menores en términos de
infraestructura, higiene y seguridad y mejorar su calidad de vida, propuso un trabajo
colaborativo entre profesionales del Programa ASCAR y del SENAME, de
lo
que dan
cuenta el oficio circular Nº 1, de 2015, de esa última repartición, y el "Informe
Proyectos de Mejoramiento de Infraestructura y Seguridad
en
los Centros
Residenciales para Niños Niñas y Adolescentes Resumen de Ges~ón 2015".
En lo referente al desarrollo de un sistema
informático, señala que será explicado en
el
punto siguiente.
Acerca de la evidencia de los resultados del
Programa ASCAR, adjunta diversos oficios que, según Indica, dan cuenta de la
entrega
de
información a diferentes actores del sistema de protección tales como, el
Presidente de la Corte Suprema, la Secretaría Ejecutiva del Comité Nacional de la
Infancia y el SENAME.
También precisa que la inclusión del ámbito
de justicia juvenil estuvo presente desde
el
último Jrimestre de 2014, y que para
el
año 2016 esa repartición entregó lineamientos para el desarrollo del Plan RPA dentro
del área justicia juvenil.
Agrega que formó parte de las líneas de
trab
aj
o del programa la instauración de visitas de acompañamiento al seguimiento
de las recomendaciones realizadas por las Comisiones lnterinstitucionales de
Supervisión de Centros1 CISC,
en
sus visitas semestrales a los centros, recopilando
medios de verifica
ci
ón
de cada una
de
las medidas adoptadas por los mismos.
Cabe precisar que esa repartici
ón
adjunta
una serle de documentos sobre
el
trabajo desplegado por los profesionales del
programa, que dicen relación con lo siguiente:
Cuadro Nº 6
.
DOCU
MEN
TO
O
FI
CIO
N" FE
CHA
DESTINATARIO
Informe de seguimiento al "Informe p
ri
mera -
etaoa
2013~20
14
".
S/1 S/1 S/1
In
forme prime
ra
etapa 2013·
201
4. 10.467 03-12-
20
14
Presidente de la Cámara
-
de
Diputados
Informe Proy
ec
tos
de
Mej
or
amiento d e
lnf raestructura y Seguridad d e los Cen
tr
os S/1
S/1
$/1
ResidenciaJes para Niños, Níñas y
Adolescentes. Resumen de Ge
st
ión 2015.
30
, ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLI
CA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
-
DOCUMENTO OFICIO
Nº
FECHA
DESTINATARIO
Información del Programa. -5.
679
14-07-2014 Presidente de la Corte
Suprema
Secretaria Ejecutiva del
Informaci
ón
del Programa. 5.
861
21-07-2014 Consejo Nacional de la
Infancia
Información relacionada a
la
Infraestructura de Directora Nacional del
16 residencias de protección consideradas como 10.412 01-12-2014
críticas. SENAME
Resultado
de
la visita a 38 residencias de Directora Nacional del
protección catalogadas como críticas por el 2.
536
18-03-2015
Poder Judicial y el Prog,ama ASCAA. SENAME
Resultado de
la
visita a 16 residencias de Directora Na
ci
onal del
protección consideras como críticas por
el
3.
068
06
-04-2015 SENAME
SENAME.
lntorm~
de
evaluaci
ón
del pilotaje del Modelo de Directora Nacional del
Asesorfa Técnica para ser utilizado por los 2.409 15-04-2015 SENAME
equipos profesionales
de
centros residenciales.
Actas de visitas relacionadas con el Plan 4.829 21-07-2016 Directora
Na
cional del
Protege
en
su
primera etapa. SENAME
Información relativa a planes de trabajo del área
de apoyo a la supervisión técnica; informe
de
seguimiento a residencias y Manuales de
Manipulación de Alimentos y Programa
Alimentario Nutricional para Centros Directora Nacional del
Residenciales; Guía
de
Funcionamiento para 4.656 15-07-2016 SENAME
Centros Residenciales; Informe de visitas
realizadas a residerrcias de la
111
Región; y Actas .
de visitas a residencias de los proyectos de
emergencia del área de Infraestructura; entre
otros.
"Informe Final Supervisión de residencias -Plan 5.319 09-08-2016 Directora Nacional del
Proteoe•. SENAME
Modelo
de
Asesoría Técnica
(MAD
; y planes de Directora Nacional del
trabajo para la mejora de la gesti
ón
técni
ca
5.383
11
-08-2016 SENAME
residencia, entre otros.
Solici
ta
profesional para la continui
dad
y la Directora Nac
io
nal del
ejecución del Modelo de Asesoría Técni
ca
en
el 7.649 23-11-2016 SENAME
SENAME.
Actas de visitas relacionadas con el Plan 7.678 24-11 -2016 Directora Na
ci
onal del
Protege Segunda Etapa. SENAME
Remite informe de cierre del Plan RPA y de
instrumentos
en
el contexto de dicho pl
an
para
que ef SENA
ME
Hiciera uso de ellos 1.799 10-04-2017 Directora Nacional del
(metodología para
'ª
construcci
ón
de SENAME
indícadores y la operativa de procedimientos
de
or
an
RPA entre otros).
Informe interno del equipo
de
justicia juvenil del S/1 S/1 S/1
año 2014.
Actas de vis ita realizadas por profesionales del .
Plan APA a centros y programas
en
donde S/1 S/1 S/1
existían casos compielos.
31
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS
ESPECIALES
DOCUMENTO
PPT Comité lnterministerial dando cuenta del
trabajo y objetivo propuesto
Acta de acuerdos Comité lnterministerial: planilla
que da cuenta de las áreas a trabajar en la
Nº
S/1
S
/1
OFICIO
FECH
A DESTINATARIO
S
/1
S/1
S/1 S
/1
temática de justicia juvenil.
---
-----+-
--
-1----.f----'---------f
Actas de coordinación regional, sobre las
coordinaciones y mesas
de
trabajo con distintos
actores del área de justicia juvenil
S/1
S/1 S/1
Fuente: Antecedentes aportados por
la
Subsecretaria
de
Justicia
en
su
oficio Nº 1.210,
de
2018
.
S/1: Sin información
de
oficio y destinatario.
Sobre la materia, y como se expusiera
en
el
numeral anterior, esta Entidad de Fiscalización acoge la extensión del Programa
ASCAR,
en
razón de los recursos asignados a través de las leyes de presupuesto
de los años 2014, 2015 y 2016, que dispusieron la asignación de·fondos para
el
"Programa Fiscalización Centros de Menores
".
Asimismo, del análisis de la información
proporcionada por la entidad1 se advierte
el
levantamiento de información recogida
de las visitas efectuadas a distintas residencias del Servicio Nacional de Menores y
del reporte de las actividades realizadas por los equipos de trabajo del programa,
como de la emisión de manuales y guías prácticas.
No obstante, y como
se
Indicó,
el
hecho de
que no
se
hayan definido formalmente para
el
programa. objetivos, metas e
Indicadores, no hace factible determinar que los productos y reportes generados al
amparo del mismo, hayan significado un aporte concreto al SENAME para
el
mejoramiento de las condiciones de vida de los niños1 niñas y adolescentes que
Ingresan a esa institución, como tampoco
se
advierte que tal Iniciativa
se
haya
traducído
en
una política pública.
Finalmente, cabe señalar que, en las
consideraciones previas precisadas por la repartición, ésta enumera doce productos
que,
en
su
opinión,
se
encontrarían dentro de la esfera material de la habilitación
conferida por las glosas citadas, que darían cuenta de tareas de ejecución
en
el
marco de "Centros de SENAME'\ o bien,
de
la elaboración de insumos para
el
diseño
de políticas públicas. A saber:
• Redacción de indicaciones
aJ
proyecto de ley de protección de derechos de
niños, niñas y adolescentes;
• Propuesta de tratamiento de las reclamaciones sobre medidas de protección
general de derechos de infancia.
~
~
-
32
, ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
• Propuesta de tratamiento general del sistema de protección especial que
incluya el traspaso de las competencias a la administración, redeflnición del rol de la
intervención jurisdiccional, separación de las funciones de ejecución de las de
financiamiento y descripción genérica de las medidas de protección; ·
• Redacción de documento final con la explicación del funcionamiento del
modelo, presupuesto y explícación del articulado principal;
• Levantamiento y sistematización de la información requerida para realizar los
cambios al sistema de administración y ejecución de la ley Nº 20.084;
• Avance en el diseno de justicia restaurativa, en particular, en lo referido al
ensayo de modelos de distribución y financiamiento del programa;
• Participación con el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio Secretaría
General de la Presidencia destinada .a la culminación de los borradores
de
los
proyectos de ley que crean la Subsecretaría de Infancia y la Ley de Garantía o
Protección Integral de los Derechos de la Infancia;
• Difusión para la prevención de abuso sexual y promoción de derechos de
niflos, niñas y adolescentes dirigidos a equipos profesionales que trabajaban en
residenci~s y establecimientos educacionales.
• Apoyo a la implementación del modelo piloto de mediación penal de
adolescentes previstos para la Región Metropolitana en conjunto con profesionales
de la Unidad de Mediación del Ministerio de Justicia.
• Visitas a centros privativos de libertad del SENAME en el contexto.
de
las
CISC, reguladas en artículo 90 y siguientes del reglamento de ley Nº 20.084.
• · Revisión y análisis de antecedentes financieros y contables de entidades
colaboradoras y coadyuvantes del SENAME con residencias a su cargo.
'
• Estudio, gestión y seguimiento de las visitas que realízan los jueces de familia
y garantía a residencias de protección y centros privativos de libertad
de
menores.
En lo que dice relacion a tales productos, es
del caso precisar que las actividades citadas corresponden a tareas generales que,
en sil mayoría, dicen relación con funciones propias del servicio, consagradas en la
letra
g)
del artículo 2
°,
del decreto con fuerza de ley Nº 3, de 2017, de ese origen.
Respecto a las labores destinadas a la
revisión y análisis de los antecedentes financieros de entidades colaboradoras y
coadyuvantes del SENAME, cabe aclarar que éstas corresponden a actividades
l
"-
propias del servicio, que trascienden la temporalidad del programa, toda vez que se
t'
~
deben desempeñar antes, qurante y después de
él.
33
' '
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
En
cuanto
a
la
redacción
de
indicaciones
al
proyecto de ley de protección de derechos
de
niños, niñas y adolescentes, no se
avizora que estén vinculados con el "Programa Fiscalización Centros de Menores
",
como lo señalan las respectivas leyes de presupue~to de los años 2014, 2015 y
2016.
Dado lo expuesto, no
se
advierte la relación
de los citados doce productos con el "Programa Fiscalización Centros de Menores".
En
atención a lo manifestado, corresponde
mantener lo observado.
5. Sobre el sistema informático implementado para el programa.
De acuerdo
al
citado "Informe Período
2014-2015º, una
de
las metas establecidas durante la ejecución del programa para
el año 2015 era
el
"desarrollo de un sistema consistente
en
información, vinculado
con SENA-INFO, y con la capacidad de intercambiar información con otros
ministerios, por ejemplo, Ministerio de Educación y Ministerio de Salud,
en
la medida
que se produzcan los acuerdos necesarios
de
transferencia de información
".
En
relación a la mate
ri
a,
las siguientes
personas aparecen contratadas con cargo
al
Programa ASCAR, -por los períodos
que se individualizan- para realizar funciones relativas a la creación, mantención o
mejoramiento de un software o sistema informático:
APELLIDO
PATERNO
/
PROFESIÓN
ANO
CONTRA·
TO
Cuadro Nº 7
MONTO
BRUTO
$ FUNCIÓN CONTRATADA
2013 Desarrollo de software y desarrollo de
--+-
-----1
.....-
3_
.
o_o_o_
.
o_oo_(
1
_)
interfaces de usuario
(UX)
en donde se reúne
Ingeniero civil en
computación e informática
Ingeniero en Informática
2013
2013
2014-2015
3.000.000
(1)
4.5
44
.178
26
.
719
.128
oferta y demanda que responda a las
necesidades detectadas de
tos
niños, niñas y
adolescentes (
NNA)
y sus familias a nivel
asistenci
al
, civil rivado.
Desarrollo del sistema de
gestiOn
y
seguimiento de las labores
en
terreno de los
profesionales
de
triadas del programa;
Implementación del sistema y operación del
mismo; y capacitación
al
equipo directivo
res ecto del uso o eraclón del sistema
Integrante
área
desarrollo tecnológico del
programa; encargado
de
los desarrollos
planificados en función de los requerimientos y
el modelo de
ges1ión
de
calidad desarrollado
por el programa; partici
pa
ción
en
mesas
técnicas para proponer desarrollos en función
de los requerimientos de las mismas;
desarrollo, implementación y mantenci
ón
de
los sistemas relacionados
al
seguimiento de
j/
gestión de casos; proponer mejoras a los
, desarrollos exlstentes·
ex
lorar nuevas
A¡'-
-
-'----
---1.-
-~~=:.:..,=i_
--=e.=:,..~
34
•
..
(i)
-
'
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITO
RI
AS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ES PECIA
LES
AP
ELL
I
DO
PA
TERNO/
PROFESIÓN
Ingeniero
en
ejecución en
compufaclón e informática
Técnico de nivel superior
analista prog
ra
mador
TOTAL
A
NO
CONTRA-
TO
20
14-2015
2014-2015
MONTO
BR
UT
O
$
33.056.530
24.827.478
95.147.
31
4
FUNCIÓN CONTRATADA
funcionalidades e integración con otros
sistemas internos
de
otras
re
articiones.
Coordinador área Informática del programa;
planificar
el
desarrollo del
área
en función de
los
re
querimientos y el modelo
de
gestión de
calidad desarrollado
por
el programa;
participación
en
mesas técnicas; desarrollo,
implementación y mantención de los sistemas
Informáticos relacionados al seguimiento y
gestión
de
casos, estándares d e calidad;
proponer mejoras relacionadas con los
desarrollos existentes; y explorar nuevas
funcionalidades e integración con otros
sistemas Internos de otras instituciones.
Integrante del área desarrollo tecnológico d
el
programa; encargado de los desarroll
os
tecnológicos planificados por
el
área en
función de los requerimientos y el modelo de
gestión de calidad desarrollado por e l
programa,
pa
rt
icipación en mesas técnicas;
desarrollo, implementaci
ón
y mantención de
los sistemas Informátic
os
relacionados a
georreferenciación; proponer mejoras
relacionadas con los desarrollos tecnológicos;
explorar nuevas funcionalidades e Integración
con otros sistemas Internos y de otras
instituciones.
Fuente: Info
rm
ación proporcionada por la Oficina de Planificación y Presupuesto, OPLAP.
(1)
Según resolución exenta Nº
5.
de 2015, del Departamento Administrativo de Recursos Humanos, del
Ministerio de Justicia, esa cartera no pudo
pr
oporcionar los Insumos necesarios para efectuar la s09unda etapa
de los product
os
contratados por lo cual se pagó sólo parte del acuerdo.
Consultado sobre la materia, el señor-
coordinador de los equipos en terreno entre agosto y diciembre de
2014 y coordinador del programa el año 2015, manifestó que exis
tí
a un sistema tipo
repositorio que venía desde el año 2013, que entregaba información por fich
a.
Esto,
relacionado ºcon el siguiente objetivo de desarrollar un sistema informático para
unificar la información de todos los niños, niñas y adolescentes vigentes, de la época,
en residencias
de
protección en una base y plataforma digital
".
Agregó, que la meta señalada no se cumplió
por cuanto la glosa presupuestaria del año 2015 no permitía otros gastos distintos
de los de personal, viático y viajes.
Por su parte, en entrevis
ta
sostenida con el
, profesional del área i
nf
o
rm
ática del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, respecto
de
l sistema
de
información elaborad o para
el Programa ASCAR, informó que éste dejó de operar y que no existen antecede
nt
es
que den cuenta
de
los distintos productos que fueron desarrollados en torno a dicho
sistema durante su desarrollo e implementación.
35
CONTRALORÍA GENERAL
DE
LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Indicó que con anterioridad la cartera de
Justicia contaba con
un
sistema llamado SENAME, del cual se rescató, en parte,
su
información para alimentar el nuevo sistema.
Agregó que el nuevo sistema contempla
nueve módulos -tal como lo indica el "Informe periodo 2014-2015"
-,
todos operativos
y con Información; no obstante, el de seguimiento orientado a monitorear la calidad
·de las residenciales en base a la norma IS0-9001 nunca funcionó.
Planteó que el módulo destinado al registro
de los datos de los menores no está completo debido a que no existió un modelo de
ficha única sobre el cual basarse. En
lo
que concierne a la. interoperación de dicho
sistema con otros, tanto internos como externos, esta' acción no se concretó,
particularmente con el sistema del SENAME, denominado SENA-INFO.
Añadió que, el sistema fue concebido como
un medio de apoyo para el funcionamiento del Programa ASCAR, cuyo espíritu fue
et
de fiscalizar la labor que desarrolla el SENAME, lo que finalmente no se logró. ,
De las situaciones descritas, se advierte
que el sistema en cuestión no cumplió con los objetivos establecidos debido a la falta
de
planificación respecto de los recursos asignados, ya que uno de los argumentos
dados por el coordinador del Programa ASCAR fue la falta de los mismos para
la
ejecución de otros gastos distintos
.a
la contratación de servicios personales,
en
circunstancias que el desarrollo e implementación de un sistema irroga otros gastos
asociados.
Por otra parte, la ausencia de coordinación
con otros actores involucrados en la situación de los menores acogidos en centros
residenciales del SENAME, impidió su concreción, resultando tal sistema sólo en un
repositorio de datos, los cuales a la fecha se encuentran desactualizados.
Lo descrito vulnera los principios de control,
eficiencia y eficacia previstos en el artículo 3º, inciso segundo, de la ley Nº 18.575.
El servicio expone en su respuesta que el
repositorio mencionado, correspondía a un desarrollo de la Unidad de Informática
que aún está en funcionamiento denominado internamente "Sistema SENAME",
cuyo vínculo es para uso interno, desde donde se extrajo información para poblar el
sistema ASCAR.
Sobre la herramienta de software, indica
que
fue
utilizada hasta noviembre de 20151 debido al cierre del Programa ASCAR,
no alcanzando a desarrollar uno de los objetivos expuestos en el "Informe 2013-
2014" referido~ la vinculación con SENA-INFO y la capacidad de webservices para
intercambiar información con otros ministerios. Plantea que el sistema disponía de
\ ~ las capacidades técnicas .para realizar dicha interconexión, pero dadas las
~
N dificultades presupuestarias y en los acuerdos del tratamiento y traspaso de
. , .
36
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITOR
Í
AS
ESPECIALE
S
información sensible de niños, niñas y adolescentes con otras instituciones, dicho
objetivo no se materializó.
Precisa que el sistema contemplaba nueve
módulos, completándose el 95% del sistema, y que faltó formalizar el nuevo alcance
de éste, el cual permitía postergar el desarrollo del módulo ''Monitorear los casos
complejos (IS0-9001)" para el año siguiente, situación que se vio truncada debido al
cierre del programa. Detalla que
el
menú del sistema y los módulos comprometidos
inicialmente eran:
1) Informativos
2)
Diálogo ciudadanos
3)
Apoyo a la supervisión técnica y largas permanecías (Niñas y niños)
4)
Higiene y seguridad
5)
Infraestructura
6)
Mantenedor de residencia
7)
Georreferenciación
8)
Mantenedores de perfiles y usuarios
9)
Monitoreo de los casos con:iplejos (IS0-9001) -no de¡;arrollada-.
Indica que,
en
el menú "Niñas y niños" se
encuentra el módulo de "Apoyos a la supervisión técnica y largas permanencias",
donde existen tres funcionalidades: consultar, editar y crear, las cuales se estaban
desarrollando en base al diseño de los formularios de la ficha individual de los
NNA
Este diseño preliminar no se visó por ASCAR ni el SENAME debido a que faltó la
definición de la estructura de la ficha, y por consiguiente, no tenía la Información
requerida para interoperar, por lo que el desarrollo final de estas funcionalidades
quedó a la espera de nuevas actualizaciones. '
Agrega que el sistema cumplió con el
objetivo de ser una herramienta de apoyo a la toma de decisiones y de fiscalización
a los centros residenciales de SENAME, y que el procesamiento de datos que
realizaba permitió establecer diversas conclusiones que sirvieron comq base para
la
elaboración de informes y material de apoyo para el Servicio Nacional de Menores,
destacando el Modelo de Asesoría Técnica desarrollado por ASCAR.
Sobre la razón por la cual los datos
contenidos en el sistema están desactualizados, precisa que obedece a que ASCAR
se encuentra terminado, y que la información relativa a los ingresos a centros
residenciales, traslados, planes de intervención, educación y salud cambia
constantemente.
Finalmente, plantea que como medida de
mejora a las dificultades presentadas en este proyecto
de
desarrollo de software, se
encomendó a la Unidad
de
Informática del Ministerio de Justicia y Derechos
l~
Humanos, participar y certificar el correcto proceso de formalización, diseño,
y¡ construcción, pruebas y explotación de toda nueva iniciativa de software que sea
"
37
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
abordada por la institución; labores apoyadas por las Áreas Jurídicas y
Administrativas correspondientes.
Al respecto
,.
cabe señalar que si bien
el
sistema sirvió como una herramienta de apoyo durante la ejecución del programa
en
análisis,
en
su
implementación no se concretó uno de sus objetivos que era realizar
el desarrollo de los webservice que permitiera la interoperabilidad
dE:I
sistema con
otros externos para
el
intercamb
io
de información, situación que confirma la falta de
planificación y de coordínaclón con los otros actores involucrados, todo lo cual
redundó
en
un sistema con información desactualizada.
Dado lo _expuesto, y que la medida
informada1 de concretarse, tendrá efecto
en
futuras aplicaciones computacionales,
la observación debe mantenerse.
6.
Sobre las contrataciones a honorarios.
Del examen de la muestra de
contrataciones a honorarios con cargo al Programa ASCAR,
se
determinaron las
siguientes situaciones:
6.1
. Falta de antecedentes que den cuenta de la selección de los contratados.
Se verificó que
en
las contrataciones
examinadas no constan antecedentes que den cuenta de
un
proceso previo de
selección de las personas que prestaron sus servicios, a pesar que la Subsecretaría
de Justicia cuenta con instructivos internos sobre procesos de reclutamiento y
seJección
de personal.
En
efecto,
en
declaración efectuada al
coordinador del programa de la época
en
el
año 2015,
manifestó que las contrataciones
se
efectuaban a través de un requerimiento al Jefe
de la División de Reinserción Social y luego ésta lo enviaba al Departamento
Recursos Humanos de la Subsecretaría, efectuándose entrevistas or ambas
unidades, sin embargo, consultada la , Jefa de
Gestión y Desarrollo
de
Personas, indicó que
ñd
cuenta con información específica
sobre
el
proceso de selección realizado para las contrataciones relacionadas con
el
Programa ASCAR.
Lo
anterior, no
se
condice con el principio de
control dispuesto
en
el artículo 3º inciso segundo de la ley Nº 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. '
En
su
respuesta la subsecretaría indica.
en
resumen, que· en
el
Íflicio del funcionamiento del programa
se
consideró lo
establecido
en
el artículo Nº
11
del decreto con fuerza de ley Nº 29,
de
2004, que
\~
ja
el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 18.834, sobre Estatuto
'}f dministrati
vo.
38
CONTRALORÍA GENERAL DE
LA
REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORIAS
ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Agrega
que
luego se instruyó a través del
oficio ord. Nº 8.105,
de
26
de
septiembre,
de
2014, respecto del proceso
de
reclutamiento y selección
de
personal para contrataciones en
esa
subsecretaría,
indicando que, para las contrataciones a honorarios, la solicitud respectiva debe
ir
acompañada
de
una descripción detallada
de
las funciones que desempeñará la
persona solicitada y
su
correspondiente currículo, además
de
los antecedentes
que
la Unidad de Recursos Humanos estime pertinente solicitar.
Añade
que
, según lo dispuesto en el
Estatuto Administrativo y en el señalado instructivo,
no
es posible concluir la
obligación por parte
de
la Unidad
de
Recursos Humanos
de
efectuar un proce
so
de
selección.
Expone que, desde el
mes
de
septiembre
de
2016, se aplicó el procedimiento establecido en la resolución exenta Nº
5.
760,
de
20,
5, del Ministerio
de
Justicia.
Atendido
que
la observación apunta a
que
el personal contratado
por
ASCAR fue seleccionado en forma directa
por
la jefatura
del mismo, sin la participación de la Unidad
de
Gestión y Desarrollo
de
Personas,
como lo dispone el procedimiento
de
reclutamiento y selección
de
personal aprobado
por las resoluciones exentas N°5 3.642 y 5.760,
de
2014 y 2015, respectivamente, y
que
, además, esta situación fue advertida por
fa
Unidad
de
Auditoría Interna
de
esa
repartición, la objeción
se
mantien
e.
6.2. Labores
que
no se condicen con el programa.
De la muestra examinada a los contratos a
honorarios y sus respectivos informes
de
gestión,
se
constató que existen casos en
los cuales las labores no
se
condicen con el programa en análisis, según
se
observa
a continuación:
a) Funciones contratadas
que
no se relacjonan con el programa.
En los siguientes casos l
as
actividades
descritas en los respectivos contratos
no
dicen relación con la ejecución del
programa:
NOMBRE/
PROFESIÓN
Socióloga
PERÍODO
CONTRATO
Diciembre de
2013
Cuadro Nº 8
MONTO
BRUTO
$
1.
357
.560
RESUMEN
FUNC
I
ÓN
CONTRATADA
Catastro fondos públicos y privados nacional
es
e
Internacionales y otros organismos
que
co
nti
ene
levantamiento del fondo,
req
uisitos para participar, bases
técni
cas,
fechas de postulación. público objetivo y
sugerencias para la partlclpaclón; elaboración de
man
ual
de
la
ley
de
donaciones
para
utilizac
i
ón
de
franquicias
tributarias, según levantamiento de necesidades dentro
de la or anlzación.
39
,
NOMBRE/
PROFESIÓN
Abogado
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
PERIODO
CONTRATO
11-11
al31
-12
de
2013
Diciembre de
MONTO
BRUTO
$
5.360.000
RESUMEN FUNCIÓN CONTRATADA
Redacción indicaciones al proyecto de
ley
de protección
de
derechos de niños, niñas y adolescentes: propuesta de
tratamiento de las reclamaciones sobre medidas de
protección general de derechos
de
infancia; propuesta de
tratamlento general del sistema de protección especial
que
Incluya traspaso de las competencias a la
administración, redefinición del rol de la intervención
jurisdiccional, separación
de
las funciones de ejecución
de
las de financiamiento y desc,ipción genérica de las
medidas de protección; redacción del documento final con
la explicación del funcionamiento del modelo presupuesto
y explicación del articulado principal.
Licencia 2013
Apoyar en el orden, clasiflcacl6n, almacenamiento y
346.600 distribución de diversos documentos emanados
del
Departamento Administrativo.
Enseñanza
Media
Experto en
Dlsello Gráfico
Contador
Diciembre
2014
Creación de agenda de derechos universales, afiches de
prevención de abuso y difusión; apoyo a
I&
Unidad de
1.111.111 Comunicaciones en diseño
gráfico
; realizar las demás
funciones encomendadas por su jefatura directa y
que
digan relación con las señaladas anteriormente.
18_
08
al
31
.12 Encargada de la revisión y análisis de los antecedentes
de 2014
5.387.n9
financieros y contables de entidades colaboradoras y
---
---+-
--
---coadyuvantes del SENAME
que
sean corporaciones o
01-01 al 31-12
de 2015
fundaciones
de
derecho privado sin fines de lucro,
15.335.349 comprendidos en el proceso de supervigílancia instruido
r el ministerio.
13•08 al
31
_ 12 Encargada de la revisión y análisis
de
los antecedentes
de 2014 5.587.779 financieros y contables de entidades colaboradoras y
-
-----+------
coadyuvantes del SENAME que sean corporacjones o
Contador Auditor 01-01 al 31-12
de 2015
fundaciones
de
derecho privado sin fines de lucro, y
12. 764. 149 elaboración
de
los informes pertinentes comprendidos en
el receso de so ervi ilancia Instruido r el ministerio.
05-05al31-12
11
_
081 _
112
de
2014
01
-
01
al
31
-12 17
_
808_
000 Estudio de antecedentes y dlse~o de reforma al sistema
__
d_e_2_0_1_5
_-+------
de
infancia y adolescencia.
Clentista Políllco 01-01 al 31-12
de 2016 18.538.128
Periodista
01-1
1 al
31
• 12
de
2015 9.
333
.
362
Asesorar
a la ministra en
ma
terias de prensa; suministrar
contenidos para la web y para
tas
redes sociales; realizar
seguimiento
de
los temas en prensa escrita; coordinar
prensa
Junto
al resto del equipo; monitorear medios
de
comunicación diaria; acompaña a la ministra Javlera
Blanco Suárez a las reuniones en La Moneda tanto
púbncas como privadas; acompañar y trabaJar en terreno
con el resto de profesionales del equipo
de
comunicaciones; transcripción y elaboración
de
comunicados de prensa; mantener Informada a la ministra
y a sus asesores de noticias relevantes del país, entre
otras actMdades.
Revisar y hacer seguimiento y monítoreo
de
casos
01-01 al 31-12 complejos RPA concurriendo a los organismos
Licenciado en de 2016
21
·074·029 colaboradores RPA del SENAME y a los centros RPA del
\ lt\
__
s_o_c_io_lo~la_
~~
--
--~-
---_.._
S
..........
E
__
N_A
__
M
__
E
.......,
a
....
r
__
a
""""
r
"""
ev
......
i"'sat
=-
l
o-'-'s
'-
ca=s
=o
..;;.
s
....;;.
co
..;;.
m""""'"l
·
e-.;;
·o=s
-'-
A
-'-
P
-A
"""
.
__
___,
r \ 40
NOMBRE/
PROFESIÓN
Psicólogo
....
Ps
i
cóloga
...
Trabajadora
Social
Total
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPEClALES
PERÍODO
CONTRATO
01
-0
1
al
31
·
12
de
2016
01
-
01
al
14
-0
6
de
2016
01-01 al 31-12
de
2016
MON
TO
BRUTO RESUMEN FUNCIÓN CON
TRAT
ADA
$
Lievar
en
terreno Información propia
de
su
exportic1a y
competencia,
de
los jóvenes catalogados como casos
prioritarios por
el
Plan RPA
Asistir a reuniones que
la
jefatura solicito, con las
Instituciones o personas que sean necesarias para la
gestión del Plan
RPA
Elaborar informes sobre los casos Tioritarios
APA
.
Efectuar asesoría especializada y colaborar en el diseño
e Implementación del Plan RPA.
Colaborar,
en
conjunto con los supervisores del
SENAME,
en
la supervisión en terreno de los
casos
de
26.740.693 adolescentes infractores que son sujetos del Plan
RPA
.
Realizar informes de casos complejos
RPA.
Asistir a reuniones, que la jefatura solicite, con las
instituciones m o personas que sean necesarias- pare la
estión
del
Plan
RPA
Efectuar asesoría especializada y colaborar
en
el diseño
e Implementación del Pl
an
RPA.
Colaborar,
en
conjunto con los supervisores
de
SENAME,
en
ta
supervisión en terreno
de
los casos
de
12.074.073 adolescentes infractores que son sujetos
de
l Plan
RPA
.
Realizar informes de casos complejos
RPA
.
Asistir a reuniones que
la
jefatura solicite, con las
instituciones o personas
que
sean necesarias para la
estlón
de
l Plan
RPA
Integrar
el
equipo
de
trabajo
de
visitas a los programas y
centros
APA
, para el levantamiento
en
terreno
de
información sobre la situación actual
de
los Jóvenes
infractores
de
ley.
Diseñar, revisar y ~istematizar información
de
casos
16
.538.029 complejos
de
RPA.
180.437.753
Identificar, coordinar y articular redes Institucionales
públicas y privadas a favor
de
las necesidades deteciadas
de los casos compleíos
de
RPA.
Generar convenios o flujos
de
derivación correspondiente
a los casos com
1e·os
de
RPA
ue
lo
r uleran.
Fuente: Elaborado con ir,formaclón contenida
en
los correspondientes contratos
de
honorarios.
Lo expuesto daría cuenta de que se
pagaron labores propias del Ministerio
de
Justicia y Derechos Humanos con
recursos destinados al Programa ASCAR, situación que vulnera los principios de
control, transparencia, eficiencia y eficacia, consagrados en el artículo 3º, inciso
segundo, de la ley Nº 18.575.
Los argumentos y análisis respecto
de
cada
una
de
las personas observadas, se detallan a continuación:
, la subsecretaría reitera sus fundamentos sobre
la división del programa en dos áreas, por lo que las
la
bores concernientes al Plan
't:Jv
de
Responsabilidad Penal Adolescente, RPA. forman parte
de
l programa analizado.
41
, ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
En
consideración al análisis realizado
en
el
numeral 3 del presente acápite, y dado que los contratos de estos prestadores
indican explícitamente su vinculación con dicho plan. se levanta lo observado
respecto de ellos.
• Respecto de los señores
- · la entidad argumenta que los productos emitidos por ambos profesionales
tratan sobre estudios, informes e insumos utilizados para el diseño de políticas
públicas,
en
especial para el proy~cto que tenía por objeto dividir
el
SENAME
en
dos
servicios.
No obstante lo señalado por la
subsecretaría, no se avizora que tal división del SENAME haya sido uno de los
objetivos del programa, pues lo contratado serviría para
el
diseño de una política
pública relacionada con el SENAME y no con la fiscalización de los centros de
menores.
En
tal sentido, se deber reiterar que el
diseño de políticas públicas sectoriales constituye una función habitual de los
ministerios consagrada
en
el artículo 22, de la ley Nº 18.575, y particularmente, para
el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en
Ja
letra
g)
del artículo 2
°,
del
decreto con fuerza de ley Nº 3, de 2017, de ese origen, por lo que
su
contratación
no debió efectuarse a través del programa
en
análisis.
•
En
cuanto a • la repartición
expone que trabajan en el Departamento de Personas Jurídicas, y que sus funciones
dentro del Programa ASCAR consistían en la revisión y análisis de los antecedentes
financieros de entidades colaboradoras y coadyuvantes del SENAME que tenían a
su cargo residencias
de
protección para NNA vulnerados en sus derechos.
Al
respecto, las labores para las cuales
fueron contratadas ambas servidoras son actividades propias de esa cartera de
Estado, y por ende no debieron ser financiadas con cargo al programa
en
análisis.
Además, tales labores trascienden la
temporalidad del programa, es decir, se deben desempeñar antes, durante y
después de mismo.
• Sobre los productos del señor , la entidad plantea que
se relacionan con el programa y que éstos fueron entregados durante la auditoría.
'
En
la especie, efectivamente
se
tuvo acceso
a los productos entregados por
el
prestador, los cuales no fue posible de relacionar
con
el
Programa ASCAR, pues corresponden a una "Agenda de Derechos
~
Universales· y a un afiche de "Declaración Universal
de
los Derechos Humanos
".
42
..
•
' ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUD
IT
ORÍAS ESPECIALES
En cuanto a las señoras
, la entidad no se pronuncia.
En atención a lo expuesto se mantiene lo
observado respecto a que las actividades contratadas con las personas indicadas
en
el cuadro Nº 8 no dicen relaci
ón
con
el
Pro rama ASCAR, a exce ción de los
servidores
·-
b)
Informes de gestíón que detallan actividades
qu
e no se
vi
nculan con el programa.
Se detectaron otros casos
en
los cuales, si
bien
el
contrato de prestación de servicios establece labores
re
la
ci
onadas con el
programa. las mismas no
se
reflej
an
en
los informes de gestión entregados por los
respecti\los servidores. A saber:
Cuadro Nº 9
NOMBRE/ PERÍODO MON
TO
RESUMEN DE ALGUNAS ACTIVIDADES REALIZADAS
P
RO
FESIÓN CONTRATO BRUTO SEGÚN INFORMES DE GESTIÓN.
$
09-09 81 2014: Contratación da
cu
rso de gestión presupuestaria,
contabllidad gubernamental y NICSP para la Región
31
-12 de 2.662,729 Metropolitana, contratación servicio de reparación de
2014 cúpulas de bloques de vidrio para los edificios de la
Subsecreta
ri
a
de
Justicta, compra de sistema de video
conferencia y servicio de mantención y soporte para esa
Ad
ministra
do
r subsecretaria, contratación curso de word y excel para la
Público
Mo2015
8.
999
.570 R
eg
ión
de
Atacama.
2015: Contratación servicio
de
televisión por cable para
esa subsecretaría, contratación curso de metodologías de
tr
abajo participativo con la comunidad, para
la
Región del
Libertador Gene
ra
l Bernar
do
O' Hi ins.
25-08 al
201
4: Participación
en
reuniones de equipo relativo a la
31-12 de 5.040.000
re
forma al Servicio Nacional de Menores.
201
4 2015: Coordinación nacional e internacional para el
desarrollo del Servicio Nacional de Reinserclón Social
Año
20
15
15
.2~2.000 Juvenil.
Psicól
og
a
201
6: Ava nce
en
el
plan de medidas penitenciarias,
Año
20
16
36
.287.988
av
ance efectivo de la planificación estratégi
ca
de la Unidad
de Programas.
Licitación
de
seguros generales para vehículos y edíficios
22
-
01
al lnstltuclonales del Ministerio de Justicia, ll
cl1a
ción diseño
31-12de
8.480.170
de
un modelo
de
negocios, licitación estudio perfiles de tos
Administrador
2015
funcionarios, licitación dis
eñ
o y ejecución de servidumbre
Público
de
aso licitaciones varias de la unidad
de
medi
ac
i
ón
.
Coordinación de acciones referidas a la implementación
de
la unidad modelo del Plan Nacional para Gendarmería;
Mo2016
20.929.429 supervisi
ón
del proceso
de
control
de
calidad que realizan
los profesionales del Departamento Post Penitenciario
de
Gendarmería, entre otras.
01
·09 al Cierre
de
Comisión lnterinstitucional de Supervisión, de
31-12 de 6.026.1
29
Centros, CISC, (1) para el segundo semestre de 2014.
20
14
43
NOMBRE/
PROFESIÓN
Abogado
Abogado
Abogado
, '
CONTRALORIA GENERAL DE
LA.
REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORIAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
PERÍODO
CONTRATO
28
-
08
al
31-12de
2014
MONTO
BRUTO
$
6.217.779
RESUMEN DE ALGUNAS ACTIVIDADES REALIZADAS
SEGÚN INFORMES DE GESTIÓN.
Coordinación con SENAME y Poder Judicial respecto
de
los casos despejados.
Visitas a los centros de residencia en régimen cerrado y
semlcerrado del, SENAME, en contexto de supervisión y
seguimiento de recomendaciones CISC.
Aplicación de ins1rumentos que se le indiquen respecto dt,
la constitución y visitas en cada centro, situación de lott
niños de la residencia.
Panicipaclón en mesa regional de Infancia de la
Intendencia Metropolitana.
Entregar capacidades técnicas a los profesionales a cargo
en las residencias y levantar Incidencias a la División de
Reinserclón Soclal.
Coordinar con SENAME Regional, la confección de la
oferta ro ramátlca de la Red de Infancia Re ional.
2015
: Apoyo a gestión del departamento respecto de mesa
de género; control de informes desde y hacia tribunales
de
familia: participación en mesa para desatrollat el plan do
acción de intermediación laboral.
1-----
-
-+-----
-Asistencia
a seminario
de
género en defensoría penal
Año
2015
19.151.
349
pública; Minuta sobre Proyecto
Un
i
ón
Civil respecto
de
Proyecto Ley de Adopción; desarrollar el Plan de Acción
de Intermediación Laboral.
2016: Minuta
de
supervisión de visitas efectuadas por
1-------+-----
-tribunales de justicia a centros de cumplímiento de
Año
2016
02-05 al
30-06 y del
01-08 al
3H2de
2014
Año 2015
19.154.
029
21.674.073
39.573.
336
medidas y sanciones penales. Control de Informes desde
y_
hac
ia Tribunales de Familia,
redae<:l>
y tipeo de oficios,
ingreso a planilla de control, cuaderno
de
despacho a
secretaria revisión visto bueno 2
2014
: Levantar y sistematizar Información requerida para
realizar los cambios al sistema 'ae administración y
ejeClJción
de la ley Nº 20.084; informes respecto de: la
reforma al Código Penal, al sistema
de
reinsercíón social
de adultos. y declaraclón de lnadmlslbllldad por
impertinencia de la prueba.
2015: complementación modelo de tribunales proyectado
bajo la modalidad
de
juzgados de competencia territotial;
avance en el diseño
de
modelo
de
Justicia restaurativa, en
particular, en lo refárido al ensayo
de
modelos
de
distribución y financiamiento del programa; trabajo del
diagnóstico de
tas
reformas normativas posibles de
anticipar e independizar del proceso de reformulación
integral del sistema de requerimiento
de
la autoridad;
1------
-+-
-----
participación con las Instancias de coordinación con el
Consejo Nacional de la Infancia, MDS y Secretarla General
de la Presidencia destinada a la culminación de los
borradores de los proyectos
de
ley
que
crean
la
Subsectetarla
de
la
Infancia y la Ley de Garantía o
Protección Integral de los Derechos
de
Infancia;
Año 2016
39
.
575
.
844
panicipación en las instancias de organización de la
tramitación prelegfslativa y legislativa del nuevo Código
Penal.
2016: Apoyo a la implementación del modelo piloto
de
mediación penal de adolescentes previstos para la Aegíón
Metropolitana en conjunto con los profesionales de la
Unidad de Mediación
del
Ministerio de Justicia y
la
Unidad
de Modernización del Ministerio de Justicia·
rt
ioi ación
44
NOMBRE/
PROFESIÓN
Total
' ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPEClALES
PERIODO MONTO RESUMEN DE ALGUNAS ACTIVIDADES REALIZADAS
CONTRATO BRUTO SEGÚN INFORMES DE GESTIÓN.
$
en la organización, planificación y gestión de la tramitación
prelegislativa del anteproyecto del nuevo Código Penal;
apoyo a la Unidad de Coordinación y Estudio en el análisis
de los documentos y propuestas referida a la imposición
de sanciones penales y el de percepciones punitlvas.
(3)
249.034.425
Fuente: Elaborado
con
información contenida
en
los contratos e Informes de gestión.
(1) Las CISC no pertenecen al Programa ASCAR, y están reguladas en
el
Reglamento de la Ley de
Responsabilidad Penal Adolescente, decreto supremo Nº 1378, de
13
de diciembre de 2006 , del Ministerio
de Justicia.
(2) y
(3)
Los Informes de gestión si bien dan cuenta de algunas funciones relacionadas con
el
Programa ASCAR,
ellos en su mayoría reflejan diversas actividades que no
se
condecían con et mismo.
Lo
expuesto daría cuenta de que se
pagaron labores propias del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos con
recursos destinados al Programa ASCAR, situación que vulnera los principios de
control, transparencia, eficiencia y eficacia, consagrados
en
el
artículo 3º, inciso
segundo, de la ley Nº
18
.
575
.
En relación a estos casos, las
argumentaciones de
la
subsecretaría y
su
respectivo análisis
se
muestran a
continuación:
•
En
lo referente a , la subsecretaría indica que
se encontraba trabajando f1sicamente
en
la
Division de
Re
inserción Social y sus
funciones estaban abocadas a apoyar y gestionar las labores propias del Programa
ASCAR, y que
en
el
caso de ser requerida apoyaba de manera paralela las funciones
de esa división.
Lo
observado obedeció a una labor de carácter excepcional
cumplida por la funcionaria durante
el
primer trimestre del año 2016.
Dado que
el
servicio reconoce la no
correspondencia de las funciones desempeñadas por la servidora con las finalidades
del programa ASCAR en
el
primer trimestre del año 2016, y del análísis de los
antecedentes, se mantiene
la
observación para ese período y se levanta para los
tres últimos trimestres de ese año.
• Sobre ,
el
servicio plantea que sus actividades se
vinculan a temas relativos a la reforma del SENAME.
Al respecto, no
se
advierte que tal reforma
haya sido uno de los objetivos del programa, pues
lo
contratado serviría para
el
diseño de una política pública relacionada con el SENAME y
no
con la fiscalización
de los centros de menores, como establecen las respectivas leyes de presupuesto
2014,
2015
y
2016
.
45
CONTRALORÍA GENERAL DE LA
RE
P
ÚBUCA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
Acerca del señor
-se argumenta que trabajaba físicamente en la SEREMI de Justicia de la
Región Metropolitana y que sus funciones estaban abocadas a apoyar y gestionar
labores propias del Programa ASCAR, pues las actividades relacionadas con las
CISC se vinculan con el acompañamiento y seguimiento de las medídas que los
diferentes centros adoptaban para corregir las observaciones formuladas por los
comisionados.
Cabe indicar que en ambos informes de
gestión elaborados por el prestador se aprecía que las actividades informadas son
diversas, sin embargo, éstas no presentan los medios de verificación de las mismas,
pues sólo dan cuenta de las actas de cierre de CISC para el segundo semestre
de
.
2014. Además, su contrato establecía otras labores, tales como, analizar información
jurídico
legaJ
, desarrollar informes con análisis crítico en la materia, apoyo jurídico y
gestión del traba
jo
intersectorial,. entre otras, las que no están reportadas en sus
informes
de
gestión.
• En lo tocante a la señora , indica que estaba físicamente
en la División de Reinserción Social y
su
principal labor se relacionaba con el estudio
y la gestión
de
las visitas que realízan los Tribunales de Familia o
de
Garantía a los
centros
de
menores, sean
de
protección o de justicia juvenil. También realizó labores
propias de esa división.
Al efecto, el estudio y la gestión
de
las
visitas que realizan los Tribunales de Familia o de Garantía a los centros
de
menores
corresponde a una labor propia del Ministerio de Justicia, en relación a las funciones
establecidas en los literales
1)
y
k)
, del artículo 2º, del decreto con fuerza de ley Nº 3,
de 2017.
• Sobre el funcionario , la entidad plantea que todas
sus funciónes se vinculan con el programa por
es1ar
relacionadas con el diseño de
políticas públicas, en especial, para el proyecto que tenía por objeto dividir el
SENAME en dos servicios.
Como se indicó, no se advierte
que
la
división del SENAME haya sido uno de los objetivos del programa, toda vez que éste
consistia en un "Programa Fiscalización Centros de Menores
",
conforme a lo
señalado en las respectivas leyes
de
presupuesto de los años 2014, 2015 y 2016.
En
tal sentido, cabe reiterar que el diseño de .
políticas públicas sectoriales constituye una funcíón habitual de los ministerios
consagrada en el artículo 22, de la ley Nº
18
.575, y particularmente, para el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos,
en
la letra
g)
del artículo 2º, del decreto con fuerza
t\ de ley Nº 3, de 2017,
de
ese origen, por lo que su contratación no debió efectuarse
~ a través del programa en análisis.
46
~
~
CONTRALORÍA GENERAL DE
LA
REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
• Para el caso de los servidores
-se indica que físicamente se encontraban trabajando
en
la Unidad
de
Recursos
Flsic
os, pero sus funciones estaban abocadas a apoyar y gestionar las labores
propias del Programa· ASCAR.
En
el
caso de ser requerido apoyaban
de
manera
paralela las funciones
de
la Subsecretaría de Justicia.
Al respecto, las labores informadas por tales
personas son actividades propias de esa cartera de Estado, y por ende no debieron
ser financiadas con cargo al Programa ASCAR.
En
atención
al
análisis efectuado respecto
de cada uno de los prestadores observados, se mantiene lo objetado respecto de
los mismos.
6.3. Falta de acreditación de la ejecución de los trabajos contratados.
En
cuanto a aquellos contratos
en
que se
establecía algún producto específico a entregar,
en
cinco casos la repartición
informó que no existía registro
de
éstos.
El
detalle es el siguiente:
Cuadro
Nº
10
NOMBRE/
MONTO
PERÍODO
BRUTO
PRODUCTO
A
ENTREGAR
SEGÚN
CONTRATO
CONTRATACIÓN
$
--1-----------------------------l
Cinco Informes
de
marcadores sensibles a partir de
la
2.500.000
2014
1.357.560
2013
3.000.000
3.000.000
4.544.178
2013
información levantada, digitalizada y analizada de los NNA
entre 12 y
18
años de las residencias seleccionadas a partir
de
la muestra determinada
or
el e ui clíni
co
.
Catastro fondos públicos y privados nacionales e
Internacionales y otros organismos que contiene
levantamiento del fondo, requisitos para participar, bases
técnicas. fechas de postulaci
ón,
públlco objetivo y
sugerencias para la participaci
ón
Manual de la ley de donacíones para utllizaclón de
franquicias tributarias, según levantamiento de necesidades
dentro
de
la or
an
ización.
Un
Informe de avance y uno final, cuyo contenido se describe
en
la cláusula tercera del contrato, los que debí
an
presentarse el 30 de noviembre y antes del
31
de ~iclembre
de 2013,
res
activamente.
Un
Informe de avance y uno final, cuyo contenido se describe
en
la cláusula tercera del contrato, los que debí
an
presentarse el
30
de noviembre y antes del
31
de diciembre
de
2013,
res
ectivamente.
Un
Informe de avance y uno final , cuyo contenido se descri
be
en
la cláusula tercera del contrato , l
os
que debían
presentarse el 30 de noviembre y antes del
31
de di
ci
embre
de
2013 res ectivamente.
\
(\
iotal 14.401 .738
'I\
Fuente: Contratos proporcionados por
la
OPLAP
. del
Min
isterio
de
Justicia y Derechos
Humanos
.
r\
47
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORIAS
ESP
ECIA
LES
UNIDAD
DE
AUDITORIAS ESPECIALES
Por otra parte, respecto de las siguientes
personas, solo se obtuvo el documento denominado "Manual de prácticas para la
implementación de los planes transversales del programa
de
aseguramiento
dé
la
calidad de las residencias AS CAR", el cual es
un
compendio efectuado en febrero
de 2014, que
da
cuenta de la integración del trabajo realizado por ellas, pero no se
aportó el producto individual comprometido por cada servidor, los que debían ser
entregadas a la contraparte técnica del ministerio antes del
31
de diciembre de 2013.
El
detalle de lo establecido en los respectivos contratos es el siguiente:
NOMBRE
/
PROFESIÓN
Psicóloga
Educadora
de
Párvulos
Ps
icopedagoga
Arquitecto
Ingeniero
en
prevención de
riesgos
profesional
es
PERÍODO
CONTRATO
Diciembre 2013
Diciembre 2013
Diciembre 2013
Diciembre 2013
Diciembre 2013
Cuadro Nº
11
MONTO
BRUTO
$
PRODUCTOS A ENTREGAR DE
ACUERDO
CONTRATO
Informe
con
el
catastro de las instituciones,
organizaciones civiles y privadas
relacionadas
con
el trabajo
con
NNA y
1.500.000 familias a nlvel
pa
fs y región, especial
en
el
área de la salud, educación y familia
dirigidos a NNA que
se
encuentran
vulnerados en sus derechos.
Manual "lineamientos para
el
diseño de
un
modelo
de
trabajo con
NNA
en
contexto
1.000.
000
residencial desde el modelo pedagógico
Montessori enfocado
al
niño, adulto y
ambiente preparado.
Gula para trabajar
con
NNA
en
residencias
1
·3
00
.
000
de protección.
3.000.
000
3.000.000
48
Informe sobre definición y caracterización
de
un
modelo residencial,
de
pautas de
evaluación que puedan ser aplicadas por los
profesionales a cargo de la administración
de la residencia existente, una propuesta
de
criterios arquitectónicos que permitan
proyectar espacios que estén relacionados
con los modelos
de
intervención que
se
im lamenten
en
las residencias.
Informe final de
un
manual "Programa
prevención de riesgos para las residencias
de protección\ elaboraci
ón
programa de
prevención según criteri
os
de número de
funcionarios, infraestructura, topografía,
ubicaci
ón
respecto
al
ABC, cantidad de
NNA
, elaboración de los requerimientos de
los documentos
de
prevención de riesgos
necesarios para las
res
idencias de
rotecci
ón
diferentes lanas.
(i)
'
-1
NOMBRE/
PROFESIÓN
Trabajadora Social
Total
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORIAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
PERÍODO
CONTRATO
Diciembre 2013
MONTO
BRUTO
$
1.600.000
11.400.000
PRODUCTOS A ENTREGAR
DE
ACUERDO CONTRATO
Informe final sobre catastro de redes
estatales de apoyo a los
NNA
, y familias de
tas
residencias de protección por localidad y
reg
ión, levantamiento de protocolos
de
atención por cada red asistencial.
levantamiento de flujos de funcionamiento
para acceso
por
parte de los
NNA
desde la
residencia.
Fuente: Información proporcionada por
la
Oficina
de
Planificación y Presupuesto, OPLAP.
Lo anterior no permite tener la certeza del
cumplimiento de los servicios contratados, en el período señalado en los acuerdos,
por parte de las personas mencionadas.
La situación expuesta contraviene los
principios de control, eficiencia y eficacia, consignados en los artículos 3º, inciso
segundo, y 5
º,
de
la
citada ley Nº 18.575, conforme a los cuales las autoridades y
funcionarios deben velar por
la
idónea administración de los recursos públicos.
La repartición señala en su respuesta que la
totalidad de los casos detallados en los cuadros N
08
1 O y
11
, corresponden a
situaciones ocurridas durante el año 2013 por las cuales la actual administración
no
puede responder, por cuanto los contratos que se firmaron en esa época indicaban
que la acreditación de la ejecución de los trabajos correspondía a la jefatura directa
de ese entonces.
Agrega, que se efectuó la búsqueda
de
los
verificadores requeridos por este O
rg
anismo Contralor, sin embargo, estos no fueron
encontrados en la División
de
Reinserción Social. ·
Atendido lo expuesto por el servicio se
debe mantener la observaclón.
6.4. Sobre la competencia o habilidades
de
los contratados.
Se efectuaron contrataciones a personas en
calidad de expertas en un área determinada, cuya justificación fue acreditada
mediante certificados emitidos por el Jefe
de
la División de Reinserción Social.
Al respecto, se observaron tres
contrataciones respecto
de
las cuales, si bien se emitió tal certificado, éste no da
cuenta si el contratado posee las competencias para la función a realizar, ni
~l\
acreditan
la
expertiz requerida, sino
que
solo se detallan las funciones que debían
l1 N efectuar. 49
tt::\
~
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS
ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Cabe hacer presente que el oficio circular
Nº 42/
41
, de 1996, de los Ministerios de Hacienda y del Interior -actual Ministerio del
• Interior y Seguridad Pública-1 en
su
numeral 1 letra e), establece que tendrán la
calidad de "expertosD quienes acredit
en
conocimientos o competencias
especializadas para la realización de tareas complejas, sin que ello signifique
necesariamente estar en posesión de un título profesional, situación que no
se
aprecia
en
los certificados revisados de las personas que de detallan a continuación:
Cuadro
Nº
12
EXPERTIZ
PERIODO
MONTO
NOMBRE
PROFESIÓN CONTRA-
BRUTO
CERTIFICADA TACIÓN $
Actriz, terapeuta
Experta
relatora y 2014-2015 17.398.667
facllitadora
grupal
Estudiante
de
Competencias
para
admin
i
stración
desempeñarse
en
el
2014-2015 12.829.128
ública
ro
rama
Bachiller
en
teología
Experto
asesor
en
17/
11
/1581 4.074.074
relac
i
ones
laborales
31
/12/15
Total
34
.301 .869
Fuente: Informaci
ón
obtenida del Departamento de
Relnse
rcl
ón
Social Juvenil.
Por otra parte, el siguiente servidor ejecutó
labores sin acreditar competencia en la función para la cual fue contratada:
Cuadro Nº 13
NIVEL
DE
NOMBRE
ESTUDIOS
/
TAREAS
CONTRATADAS
PROFESIÓN
Licencia
enseñanza
• Desarrollo
de
software
y desarrollo
media
de
interfaces
de
usuario
(UX)
.
Fuente: Informaci
ón
obtenida del Departamento de
Re
fnserclón Social Juvenil.
PERÍODO
01
/
11
/
13
al
31
/12/13
MONTO
BRUiO
$
3.000.000
La situación descrita contraviene los
principios de control, eficiencia y eficacia, previstos
en
los art
íc
ulos 3º, inciso
segundo, y 5º de la ley Nº 18.575. Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado.
En
su
respuesta la repartición reconoce la
falta de precisión de los certificados de expertiz señalados, indicando que éstos no
fueron lo suficientemente específicos en
su
redacción.
· · Luego, en relación a la señora -
-plantea que
se
consideró
su
currículo, donde se ea cuenta de
su
preparación
\
'.\.
en las materias para las cuales fue contratada, la cual presentaba una amplia
'{\' experiencia como comunicadora. ·
A¡
50
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
En cuanto al señor
se
argumenta que
se
consideró su desempeño en el Área
de
Prevención y Emergencia
del Ministerio
de
Justicia en el período comprendido entre el
15
de
abril
de
2013 y el
15
de
septiembre
de
2014.
Ahora bien,
se
debe indicar
que
respecto
de
la señora
no
se
acreditó la expertiz en la materia para la cual fue
contratada, esto es, "Apoyo
en
tareas
de
difusión
de
información técnica en temas
~e prevención
de
abuso sexual en las residencias
de
protección" y "Colaborar en la
creación
de
información relevante en la materia
de
prevención del abuso
que
sea
importante difundir a diferentes actores
que
trabajan en infancia".
Acerca del señor , el hecho
que haya efectuado labores
de
"levantamiento
de
procedimientos y documentación
del trabajo que realiza el área
de
seguridad y emergencia, así como prestar apoyo
en la implementación del Programa Empresa COIJlpetit
iv
a PEC,
de
la Mutual
de
Seguridad
",
no
le
da
la calidad
de
experto en materias
de
higiene y seguridad para
realizar las actividades contratadas, como son "levantar información en materias
de
higienes y seguridad" y "capacitar sobre el manejo y uso
de
productos: Manual
de
Seguridad para residencias
de
protección y Plan Integral
de
seguridad
".
Atendi
do
lo expuesto
se
mantiene lo
observado respecto
de
los
dos
servidores individualizados.
Sobre el señor , el servicio
Indica que no tiene información que permita desvirtuar lo anotado,
por
to
que
también
se
mantiene lo observado respecto
de
éste.
En
to
que
toca al señor
1111
, la repartición aporta en esta oportunidad su currículo
que
en el acápite
de
antecedentes académicos
da
cuenta que entre los años 2011 y 2014 realizó dos
diplomados que podrían relacionarse con la materia. el primero
de
ºGestión y
liderazgo para
la
gestión sindicaln y el otro
de
"Sindicalismo en Chile, paradigma del
siglo XXI''.
Por su parte, en el acápite
de
experiencia
laboral, indica
que
entre los años 2004 y 2006, aseso
tó
en política~ públicas al
Ministerio
de
Salud
de
la época, indicando
que
, en su calidad
de
experto en
negociaciones y relaciones laborales, fue responsable del seguimiento
de
conflictos
al interior
de
los servicios
de
salud, relaciones instltucionates con parlamentarios en
materias propias del sector, etc.,
to
que daría cuenta
de
experiencia en el tema
contratado.
No obstante lo anterior,
es
del caso precisar
que
dentro
de
las funciones contratadas con el señor , si bien figura
el asesoramiento al Progr?ma ASCAR, en lo relativo a manejo
de
conflictos, también
~iguran labores propias del ministerio, como son, el asesoramiento a esa cartera
de
51
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
Estado
en
igual materia y
en
otras relativas a
la
relación labora·, entre los gremios
pertenecientes al sector de Justicia.
Por
su
parte, del informe entregado por
el
contratado, denomínado ''Propuesta de modernización y prevención de conflictos"
se advierten recomendaciqnes "generales" para enfrentar los conflictos con los
gremios del SENAME, no obstante, éstas no tratan de materias partlculares
relacionadas con
el
programa en análisis.
1
A
su
tumo,
en
su informe de gestión
no
se
detallan funciones, objetivos alcanzados, ni medios
de
verificación relacionadas con
el
programa en comento.
Oad~atenc
ión a que en esta
oportunidad, se aportó el currículo del señor-corresponde levantar
lo
observado respecto de su taita de expertiz.
No obstante, se debe objetar el hecho de
financiar actividades contratadas con ese servidor que
no
eran exclusivas del
programa,
lo
que aumenta los casos señalados
en
el numeral 6.2 anterior.
6.
5.
, Falta de establecimiento de horario.
Los contratos a honorarios analizados
establecen que la jornada de trabajo para
la
realización de las funciones pactadas
sería de 44 horas semanales y
su
control y registro se llevaría a cabo a través de los
procedimientos establecidos para todo el personal del ministerio. No obstante,
se
verificó que
en
las siguientes contrataciones
si
bien
no
se
establece tal jornada,
en
ellos se
es~ableció
que el período trabajado sería distribuido y designado por la
jefatura respectiva:
NOMBRE
PERIODO
EN
QUE
NOSE
ESTABLECIÓ
HORARIO
Cuadro Nº 14
JEFATURA
SEGÚN
CONTRATO
2014: Jefe Departamento de Reinserción Socíal
2014-2015
Juven
il
2015: Jefe División
Re
inserción Social.
2014-2015 Jefe Divisi
ón
Reinserción Social.
2013: Jefe División
Re
lnserci
ón
Socia
l.
2013-2016
2014
: Ministro de Justicia.
2015 2016: Jefe División Reinserci
ón
Social.
2016 Jefe
División
Re
ínserción
Social.
Fuente: I
nformac
i
ón
obtenida
del
Departamento
de
Reinserción
Soc
i
al
Juven
i
l.
Sobre la materia, cabe recordar que, tal
como lo ha indicado este Organismo de Control, entre otros
en
los dictámenes
Nºs 62.826 de 2004, y
43
.355 de 2005, aquellos contratos a honorarios que
f\.
incorporen una cláusula de jornada de trabajo deben, obligatoriamente, indicar
la
/iy
52
,
,
r I
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
duración que esta tendrá y como se distribuirá, vale decir la hora
de
inicio y término
de
la misma, además
de
la forma en que
se
verificará su cumplimiento, fijando un
mecanismo de control de asistencia, lo que no ocurrió en los casos señalados.
Tal falencia evidencia una vulneración a lo
previsto en los artículos 3º, inciso segundo, y 5
º,
de la citada ley Nº 18.575, que
imponen a las autoridades y funcionarios la obligación
de
velar por
la
eficiente e
idónea administración de los medios públicos, observando los principios de control,
eficiencia y eficacia.
El
servicio en su oficio de respuesta indica,
en síntesis, que efectuado una revisión a los contratos a honorarios citados, se
advierte la falta
de
definición, especificación y determinación de una jornada laboral,
quedando bajo arbitrio
de
la jefatura respectiva, y que en ellos los funcionarios no
tenían pacta(\a contractualmente
una
jornada específica, nl menos de 44 horas
semanales, por lo que no aplica lo formulado por esta Contraloría General.
Agrega que la administración en las
relaciones jurídicas no siempre se sujeta a las reglas del derecho administrativo, y
cuando ello ocurre ésta queda sujeta a las reglas del estatuto jurídico respectivo, y
la observación efectuada se refiere a un estatuto laboral definido
por
los respectivos
contratos a honorarios, por lo que las exigencias señaladas por este Ente
de
Control no pueden ser aplicadas a un estatuto que no es laboral ni público.
Añade que los contratos del señor
Maldonado fueron tomados razón por esta Contralorfa General sin reparo alguno.
De
acuerdo a lo expuesto por el servicio,
cabe señalar que esta Contraloría General no objetó el hecho de que los contratos
mencionados fuesen pactados con 44 horas semanales, sino la falta del
establecimiento
de
una jornada en relación al señor , toda vez
que, conforme al numeral quinto de su contrato, aquella debió estipularse por parte
de
la jefatura, lo que no consta.
En
lo ue res ecta a los señores -
' si bien en la cláusula quinta
de
sus acuerdos se señala que no estarán afectos al cumplimiento
de
jornada,
conforme a esa estipulación, la jefatura debió establecer la forma en que debieron
prestar sus servicios, lo que tampoco consta.
Atendido lo señalado se mantiene la
observación.
6.
6.
Debilidades
de
los contratos a honorarios.
La cláusula de los contratos a honorarios
\
~
referida a los informes
de
gestión indica que la persona debía elaborar y entregar
y
I dichos informes sobre las labores realizadas y objetivos alcanzados con sus
'y\
53
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UN
IDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
respectivos aportes, respecto
de
las funciones establecidas en cada acuerdo, los
que debían ser entregados a la jefatura de su dependencia para su revisión y
aprobación.
En
tal sentido, los acuerdos establecen que
la renta de los meses
de
marzo, junio, septiembre y diciembre sería pagada contra
entrega y aprobación de tales reportes, previa visaclón de la boleta de honorarios.
Al respecto, se constató que las siguientes
personas cesaron sus funciones antes del término de su contrato
-en
un mes distinto
a los estipulados-, no estando obligados a emitir un informe por el período
comprendido entre el último reporte y
la
finalización
de
sus servicios. quedando ese
lapso de tiempo sin control ni determinación del trabajo efectuado.
Cuadro N° 15
N
OM
BRE PERÍ
ODO
FE
CHA
CE
SE P
ERÍ
ODO
SI
N I
NFORM
E
DE
C
ON
T
RA
TADO FUNCIONES DE
AC
TIVID
AE
S
2014-2015 14/05 20
15
1 mes, 14 días
2014-2016
01
/08/
201
5 1 m
es
2014-2015
01
/03/
201
5 2 meses
2014-2015 25/05/2015 1
mes
, 25 dí
as
2
01
3 05/
11
/2013 1 mes, 5 días
2013 18/11/2013 1 m
es
, 18 dí
as
Fuente: Información obtenida de Departamento de Relnserclón Social Juveníl.
Lo anterior vulnera los principios de control,
eficiencia y eficacia establecidos en los artfculos 3
º,
inciso segundo, y 5
º,
inciso
primero, de la ley Nº 18.575, que disponen que las autoridades y los funcionarios
deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por
el debido cumplimiento de la función pública
En
su
respuesta la repartición indica, en lo
que interesa, que los contratos a honorarios mencionados disponen
que
los informes
de
actividades serán enviados
er,l
forma trimestral, y que se estableció como medida
asociada a la responsabilidad de cada funcionario -a través de la resolución exenta
Nº 3.130,
de
8 de noviembre de 2017- cumplir sus deberes contractuales.
Agrega que las Unidades de Gestión y
Desarrollo
de
las Personas, y de Remuneraciones
de
esa subsecretaría, resguardan
y velan por el cumplimiento de ese mandato.
Considerando que los hechos observados
son situaciones consolidadas, y
que
la medida informada tendrá efecto para futuros
~~
ontratos
,
la
observación
se
mantiene
.
54
, ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
6. 7. Pago anticipado
de
contrato.
El acuerdo suscrito con el señor Ignacio
Barceló Carrillo, licenciado en filosofía,
por
el
mes
de
diciembre
de
2013
, por
un
monto bruto
de$
3.000.000, estipulaba la elaboración
de
un
informe
que
Incluyera
la lectura
de
todas las fichas focus levantadas
por
las triadas, sugerencias a las ·
citadas fichas y sistematización
de
la información,
de
acuerdo a los requerimientos
solicitados
por
los diferentes equipos requirentes, reporte
que
debía entregarse
antes del último
día
de
ese
año.
Al respecto,
se
constató
que
el
pago
de
los
servicios
se
efectuó con fecha
31
de
diciembre
de
la anualidad citada,
no
obstante,
el reporte entregado
por
ese
servidor
da
cuenta
de
información
de
fichas focus
levantadas a inicios
de
2014, lo que advierte que la subsecretaría pagó antes
de
~aber recibido el producto final exigido en
la
cláusula cuarta del contrato.
Lo
anterior, además
de
vulnerar el
respectivo acuerdo,
no
se
condice con los principios
de
control, eficiencia y eficacia
consagrados en el artículo
3º,
inciso segundo,
de
la ley Nº
18
.575.
La subsecretaría comunica, en síntesis,
que
la acreditación
de
la ejecución
de
l
os
trabajos correspondió a la jefatura directa
de
esa
época, cuyo convenio estableció en
la
cláusula tercera las funciones a realizar.
Agr
ega que el "Informe
de
avance programa
ASCAR" fue recibido en el
mes
de febrero
de
2014, firmado
por
el prestador
de
seNicios y con la correspondiente firma y timbre del Jefe
de
la División
de
Relnserción Social de ese período.
Añade
que
, si bien el funcionario recibió su
pago anticipadamente, entregó 'el producto, aunque
de
manera tardía, situación
ocurrida entre diciembre
de
2013 y febrero
de
2014, previo al cambio
de
Gobierno.
En atención a
que
el servicio confirma lo
observado se mantiene lo observado.
6.8 . Duplicidad
de
informes.
Los informes
de
gestión autorizados por el
Jefe
de
la División
de
Reinserción Social
de
los siguientes contratados, reportan los
mismos productos o servicios entregados:
NOMBRE /
PERIODO
INFORMES DE
GESTIÓN
REPETIDOS
Cuadro Nº16
EXTRACTO DE LA LETRA D) DEL INFORME DE
GESTIÓN, DONDE SE REQUIERE SEÑALAR LOS
PRODUCTOS O SERVICIOS ENTREGADOS
1. Informe mensual por áreas
con
control de cambios
revisado y entregado.
SS
NOMBRE/
PERIODO
CONTRALOAÍA GENERAL DE LA RE
PÚ
BLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
INFORMES
DE
GESTIÓN
REPETIDOS
Los 4 informes del
año 2015
Tercer y cua
rt
o
tr
imestre del año
2015
EXTRACTO
DE
LA
LETRA
D)
DEL
INFORME
DE
GESTIÓN,
DONDE
SE
REQUIERE SEÑALAR
LOS
PRODUCTOS O SERVICIOS
ENTREGADOS
2. Informe
pr
imera etapa Programa ASCAR con control
de
cambios revisado y entregado.
3. Informe de la Cámara de Diputados -apartado
Programa ASCAR-con control de cambios revisado y
entregado.
4. Actas de reuniones.
5. Minutas entregadas a Gabinete re lacionadas con
infancia, Pro rama ASCAR SENAME.
-rdenes de compra modalidad de convenio marco, a
través del portal www.mercadopublico.
cl.
-Compras de pasajes nacionales, a través del portal
www.mercadopublico.cl
-C
ompras de pasajes
In
ternacionales, a través del portal
www.mercadopublico.cl
-Elaboración de minutas por créditos disponibles
de
pasajes nacionales e internacionales.
-Compras menores a 3 UTM para
la
unidad de ASCAR.
-Tratos directos de jardín infantil.
-Tratos directos según distintas causales.
-Gestión de procesos de licitación
en
el portal
www.mercadopubllco.cl
-Propuestas de resoluciones
de
adjudicación, contratos,
entre otros.
-Todas las acciones solicitadas
orla
efatura.
Fuente: Informes de gestión proporcionados
por
la
Oficina
de
Planificación y Presupuesto.
Cabe agregar que los señores
~
, además, entregaron informes idénticos
para los trimestres señalados
en
el
cuadro, variando exclusivamente los datos
personales del prestador del servicio.
Ambas situaciones representan una falta de
control por parte de los responsables de la autorización de tales reportes
y,
además,
no
se
condice con el principio de control a que se refiere
el
artículo 3
º,
inciso
segundo, de la citada ley Nº 18.575.
La subsecretaría informó
en
su
oficio de
respuesta que
en
relación a la funcionaria , no implicó que
el
contenldo
de los informes y los documentos generados hayan sido iguales unos con otros,
· tratando de temas diferentes sobre materias distintas relacionadas con el programa.
Respecto de los señores
, Indica que sus funciones son Idénticas, abocadas a
apoyar y gestionar las labores propias del programa ASCAR, efectuando apoyo de
\
\\..
manera paralela a las funciones de la Subsecretaría de Justicia.
\
fy
.
56
CONTRALORÍA
GENERAL
DE
LA
REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORIAS
ESPECIALES
Añade que de acuerdo
al
memorándum
Nº 5.472, de 22 de agosto
de
2016, de ese ministerio, instruye respecto a
implementar acciones relativas a contrataciones y a informes
de
gestión trimestrales
de personal a honorarios, donde se indica, en síntesis, que los informes citados
deben estar basados
en
el
desempeño real del período a informar, detallando las
funciones desempeñadas, objetivos alcanzados y medios de verificación
de
las
actividades realizadas, evitando así ser una réplica del informe del periodo anterior.
En
relación al análisis efectuado a los
nuevos antecedentes aportados sobre la señora , se levanta la
observación. Con respecto a tos señores -
, si bien ambos fueron contratados para ejercer las mismas
funciones,
tos
informes debieron dar cuenta
de
sus actividades individuales, por lo
tanto, se mantiene la observación.
6.
9.
Superposición
de
jornadas laborales.
Se constató la existencia de 2 funcionarias
que efectuaron funciones tanto para el Programa ASCAR como para otras
reparticiones, evidenciándose topes
de
horarios en la realización
de
sus actividades.
a)
Cuadro Nº 17
TIPO
MATERIA
DOCUMENTO/ SERVICIO
FECHA FECHA
JORNADA*
NÚMERO DOCUMENTO DESDE
HASTA
DOCUMENTO
Contrato
Decreto
exento
Subsecretar
ia de 03-02-2014 15-
06
-2014
Otra**
Honorari
os
488/2014 Justicia
Prorroga Resolución ex
enta
Servicío
de
Salud
01-01-2014 31-12-2014 44
Contrata 150/
201
4
Bío
B
ío
-
Contrato Decreto alcaldlcio
Mu
mcipalidad de
01
-04-2014 30-
04
-2014 6
Honorari
os
519/2014 Huechuraba
Contrato Decreto alcaldlcio Municipalidad de 01-04-2014 31-12-2014 6
Honorar
ios
712/2014 Huechuraba
Com
isión de Resolución exenta Servicio de
Salud
01
-04-2014 31-03-2015
44
Estudio 663
/20
14
Bío
B
ío
Contrato Decreto exento Universidad de 01-06-2014 30-06 -2014 S/1
Honorarios 22145/2014 Chile
Fuente
: Contrato proporcionado por
la
subsecretana e i
nformación
extraída del Sistema
de
lnformac16n
y Control
del
Personal
de
la
Administración del Estado, SIAPEA.
*Horas
semanales.
**No
se
precisa
en
contrato
.
$/ 1: Sin
in
f
ormación
Esta servidora mantuvo un contrato a
{'-
honorarios en la Subsecretaría
de
Justicia -que no especifica jornada laboral-, el cual
se topa con cuatro nombramientos y una comisión de estudios, lo que infringiría el
1
57
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS
ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍ
AS
ESPECIALES
principio
de
control
establecido
en
el
artículo
3º,
incis
o
segundo
,
de
la
ley
Nº
18.575,
antes
señalada.
En
su
respuesta la institución señala que la
persona aludida fue contratada contra entrega
de
productos, a saber, cinco informes
de marcadores sensibles, no contando con obligación horaria. Además, adjuntó una
declaración jurada simple en la que informó su trabajo
en
el
Servicio de Salud de la
Reglón del Biobío.
Dado lo expuesto, se levanta lo observado
respecto del tope
de
jornada horaria con esa subsecretaría.
Lo anterior, es sin perjuicio de lo señalado
en
el
numeral 6.3
de
este acápite, sobre
la
falta
de
evidencia de la entrega
de
los
mencionados informes.
b)
-Año 2014
Cuadro
Nº
18
TIPO
MATERIA
DOCUMENTO/
SERVICIO
FECHA
NÚMERO
DOCUMENTO
DESDE
DOCUMENTO
Contrato Decreto exento Subsecretaria
de
01
-09-2014
Honorarios 673/2014 Justicia
Contrato Estatuto Decreto
Atención Primaria alcaldicio Municipalidad de 01-07-2014
de Salud
Mun
lcipal 1.941 /2014
Lo
Espejo
Ley N° 19.378
Fuente
:
Contrato
proporcíonado
por
la
entidad
e I
nformación
extra
í
da de
SIAPEA.
•Horas
semanales.
FECHA
JORNADA
HASTA
•
31-12-2014 44
30-09-2014 22
Se advierte que en el mes de septiembre
de
2014, la persona
In
dividualizada presentó contrataciones por
un
total de 66 horas
semanales, entre ambos contratos.
Revisado su control horario
en
la
Subsecretaría
de
Justicia, se evidenció que no presentaba registros entre
el
1
de
septiembre y el
21
de octubre de ese año,
lo
que, según lo indicado por
el
Jefe de la
OPLAP, obedeció a que recién el día 22 de octubre fue enrolada por el
Departamento Administrativo.
Del análisis del informe de gestión relativo a
ese período, la señora dio cuenta como únicos medios de verificación
una "lista
de
as
is
tencia a la Capacitación Nacional y de Análisis del Programa
ASCAR" efectuado los dlas 27 y 28 de agosto del 2014, más apuntes personales de
h.. reuniones de trabajo; no obstante, ese mes no corresponde al período contratado
~~
n
la
Subsecretaría de Justicia.
58
1::\
~
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
En
ese escenario, no es posible constatar el
cumplimiento del contrato por parte de la señora Neira Asenjo. más aún cuando el
informe de gestión en comento tiene fecha de recepción por el Departamento de
Recursos Humanos el 22 de diciembre de 2014.
La situación expuesta infringe el principio
de
control establecido en el artículo 3º. inciso segundo, de la ley Nº
18
.575, antes
señalada.
La entidad indica en su respuesta que la
persona aludida debió cumplir con la obligación horaria estipulada
en
la cláusula
quinta de su contrato, por lo que se mantiene lo obseNado, pues no
se
aportaron
antecedentes que den cuenta del cumplimiento de su obligación en el período
señalado.
-Año 2015
Cuadro Nº 19
TIPO
MATERIA
DOCUMENTO SERVICIO FECHA FECHA
/NÚMERO
DOCUMENTO
DESDE
HASTA
DOCUMENTO
Contrato Decreto exento Subsecretaría 01-01-2015 01-07-2015
Honorarios
913
/2014 de Justicia
Contrato a Decreto Municipalidad
plazo fijo ley alcaldicio 01-01-2015 31-03-2015
19.378 225/2015
de
Lo
Espejo
Fuente: Contrato proporcionado
por
la entidad e intormac16n extraí
da de
SIAPER.
'*Horas
semanales
.
JORNADA
*
44
44
Durante el año 2015 figura con dos
contratos de
44
horas cada uno, para los meses de enero, febrero y marzo, sin
registrase cese de funciones en el SIAPER.
Lo expuesto infrínge el principio de control
establecido en el artículo 3º, inciso segundo, de la ley Nº 18.575.
El
seNicio indica que el contrato ~probado
mediante el decreto exento Nº 913, de 2014, fue modificado a contar del 1 de julio
de
2015, por el decreto exento Nº 365, de igual año, rebajando su carga horaria a
33 horas,
su
remuneración y los montos asociados a sus cometidos funcionarios.
También adjunta las declaraciones juradas
simples presentadas por la seNidora respecto de los años 2014 y 2015, en las que
Informa que no prestaba seNicios
en
otras reparticiones públicas. Asimismo, remite
~
A su registro de asistencia, permisos administrativos y feriados, licencias médicas,
r cometidos funcionarios y decreto de término anticipado de contrato.
/)
·
59
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS
ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
El
análisis de los documentos
c¡1.portados
en
esta oportunidad, permiten levantar lo observado, por cuanto se demostró el
cumplimiento de su contrato en esa subsecretaría.
6.1
O.
Cheques caducados.
Se constataron cuatro cheques emitidos el
año 2013, que a la fecha de este examen se encontraban caducados y
contabilizados en
la
cuenta contable 21601 "Cheques caducados
",
por un total de
$ 10.500.000, los cuales no habían sido regularizados contablemente por esa
subsecretaría, de manera de reconocer los ingresos.
En la resolución exenta Nº
5,
del 5 de enero
de 2015, del Departamento Administrativo de Recursos Humanos, del Ministerio de
Justicia, se dejó constancia
de
la situación mencionada, lo que se detalla a
continuación:
Cuadro
Nº
20
N°
DE
MONTO DEL
MbNTO
CHEQUE CHEQUE FECHA
NOMBRES NULO/ NULO' ANULACIÓN ANULADO* MOTIVO**
FECHA $ $
Sergio 49000
Barroilhet
31
-12-2013 2.700.000 2.700.000 No se hizo entrega de
Diez
Paul los productos
Vohrin
ger
49016 2.700.000 07-03-2014 2.700.000 contratados.
Cardenas
31
-12-2013
Paulo 49009 El ministerio no pudo
Leyton
31
-12-2013 5.400.000 2.700.000 proporcionar los
Pa
lavicino insumos necesarios
Sergio 49005 pata efectuar la
García 31-12-2013 5.400.
000
11-02-2014 2.400.000 segunda etapa de los
Arellano productos contratados
-
Total 10.
500
.000
-
Fuente
: Elaboración
propia
con
información
proporc
ion
ada
por
el
servic
io.
*
Según
correo
electrónico de 7
de
febrero
de 2018,
de
la
Jefa
de
Departamento
Presupuesto
y
Finanzas.
"Según
resolución
exenta
N°
5,
de
5
de
enero
de
2015
,
del
Departamento
Adm
ini
strativo
de
Recursos
Humanos.
del
Min
is
ter
io
de
Justicia.
La
falta de regularización
de
estos pagos
conlleva a que la información proporcionada por el servicio, relativa
al
universo de
las contrataciones a honorarios con sus respectivos pagos, se encuentra
sobrevalorada en, a lo menos, $ 10.500.000.
Lo anterior, no se condice con el principio de
control dispuesto en el artículo 3
º,
inciso segundo, de la ley Nº 18.575, Orgánica
\)
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado .
60
' '
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
La
subsecretaría manifiesta en
su
respuesta
que
lo
observado
lo
regularizará en el mes de marzo del presente ejercicio
presupuestario, Informando a esta Contraloría General una vez realizada
la
contabilización respectiva.
Dado que el servicio confirma
lo
observado
y que la medida comunicada tendrá efecto
en
el futuro,
fa
objeción debe mantenerse.
CONCLUSIONES
Atend
id
as las consideraciones expuestas
durante
el
desarrollo del presente trabajo,
la
Subsecretaría de Justicia
ha
aportado
antecedentes e iniciado acciones que han permitido salvar en parte las situaciones
planteadas
en
el
Prelnforme de Observaciones Nº 59, de 2018.
En
efecto, se levantan las observaciones
contenidas en
el
acápite
II
Análisis de la Materia Auditada, numerales 3 DMsión del
Programa ASCAR; 6.2 Labores que no
se
condicen con funciones del programa,
literal a) Funciones contratadas
ue
no se relacionan con el ro rama
en
lo ue
~eta a los señores
-1
y b) Informes de gestió
que no se vinculan con el programa, en cuanto a la señora
- · para los tres últimos trimestres del año 2016; 6.4
habilidades de los contratados,
en
lo
atin ente
al
señor
6.8 Duplicidad de informes de la señora
~orales en relación a las señoras
- · esta última por el período 2015.
Esta Contraloría General iniciará
un
proceso sumarial en esa Subsecretaría de Justícia,
en
conformidad a lo establecido
en
el
Contraloría General, a fin de determinar las eventuales responsabilidades
administrativas que puedan comprometer a los funcionarios involucrados
en
las
situaciones observadas en
el
capítulo
11,
Análisis de la Materia Investigada.
En
lo que dice relación con aquellas
observaciones que
se
mantienen,
se
deberán adoptar medidas con ,
el
objeto de dar
estricto cumplimiento a las normas legales y reglamentarias que
tas
rigen, entre
tas
cuales
se
estima necesario considerar, a
lo
menos, las siguientes:
1. Respecto de capítulo I Control
Interno, numeral 2 Sobre conciliaciones bancarias (MC)
1, la repartición deberá en lo
~f\. sucesivo incorporar el nombre,
ca
rgo y firma de la persona responsable de la
~L
confección de dichos documentos.
\
~ , 1 (
MC
) ObseMlCión medianamente compleja: Incumplimiento
de
procedimientos adminis
trat
ivos.
/ J 61
~
~
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
Sobre el numeral 3 del mismo capítulo,
Concentración de fondos en una cuenta corriente
(MC)2,
la subsecretaría deberá
evaluar la apertura de otra cuenta corriente, como medida de buena administración,
con el fin de velar por
el
buen control de sus fondos.
En
lo
que toca a lo observado
en
el
numeral
4 Sobre falta de instrucción de procedimiento disciplinario
(C)
3, la repartición deberá
instruir dicha investigación sumarial de acuerdo a lo comprometido en
su
respuesta
al preinforme de observaciones, adjuntando
en
el plazo de 15 días hábiles, a contar
de
la
recepción de este documento, la resolución que inicie el proceso y nombre al
fiscal respectivo.
2.
En relación al capítulo
II
Análisis de
la Materia Auditada, numeral 1 Falta de dictación del acto administrativo de
formalización del programa
(AC)
4, la institución
en
el futuro deberá sancionar a
través del respectivo acto administrativo la creación de cada nuevo programa, previo
a su ejecución,
~n
el
cual se señale
su
justificación, lineamientos estratégicos,
objetivos, cobertura, metas e indicadores, lo cual permita
su
posterior control y
evaluación.
En
cuanto al numeral 4 Sobre
el
cumplimiento de los objetivos del programa
(C)
5, la repartición deberá velar para que
todo programa que ejecute en lo sucesivo, cuente con indicadores que permitan
verificar
su
cumplimento.
De acuerdo
al
mismo capítulo numeral 5
Sobre
el
sistema informático del programa
(MC)
6, la subsecretaría deberá vigilar que
el
diseño e implementación de nuevas iniciativas de software cumplan con la
totalidad de los objetivos para los cuales fueron creados, existiendo una planificación
y coordinación con los distintos actores que pudiesen intervenir.
En
lo atingente
al
numeral 6.1 Falta de
antecedentes que den cuenta del proceso
de
selección de los contratados (MC
)7,
el
servicio deberá tomar las medidas pertinentes para efectuar los próximos
reclutamientos de personal, a través de
su
Unidad de Gestión y Desarrollo de las
Personas de acuerdo a
su
normativa interna.
En
lo
que compete
al
numeral 6.2 Labores
que no se condicen con funciones del programa, letra a) funciones contratadas que
no se relacionan con el programa (AC)8• y letra b) Informes de gestión que detallan
2
(MC)
Observación medianamente compleja: lncvmpliml
ento
de
procedimientos administrativos.
3
(C)
ObseNación Compleja: Incumplimien
to
de
procedim
i
entos
admlnls1rativos
•
(AC)
Observación compleja:
lne>
de
procedimientos formalizados.
s
(C)
Observación
comple
ja: Inexistencia
de
proced
im
i
entos
formalizados.
6
(MC)
Observación
medianamente compleja: I
ncump
limiento
de
procedimientos administrativos.
7 (
MC)
Observación medianamente
compleja:
Incumplimiento
de
proced
i
mientos
adm
inis
trativos .
.
~
1
j
(AC)
Obse,vación altamente compleja: Incumplimiento
de
la
ley
de presupuestos.
t
~
. 62
'
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
actividades que
no
se
vinculan con
el
programa
(AC)
9, el servicio deberá adoptar las
medidas tendientes a que las labores asignadas al personal contratado para la
ejecucíón de una iniciativa, guarden directa relación con los objetivos del mismo, y
den cumplimiento con ello al fin específico para
el
cual fueron asignados los recursos
mediante
la
ley de presupuestos.
En
lo relativo al numeral 6.3 Falta de
acreditación de
la
ejecución de los trabajos contratados
(C)
1
º,
la subsecretaría
deberá en
lo
sucesivo exigir y mantener los antecedentes de respaldo, que acrediten
el
trabajo realizado por el personal contratado a honorarios.
Respecto del numeral 6.4 Sobre las
competencias y habilidades de los contratados
(MC)
11, la repartición deberá velar
para que en las próximas contrataciones de personas a honorarios cuenten con la
debida acreditación de las competencias requeridas.
En relación
al
numeral 6.5 Falta de
establecimiento
de
horario
(MC
)
12, la institución deberá incluir en
lo
s futuros
contratos de servicios con personas sujetas a
un
horario, la distribución de
su
jornada
Jaboral,
y para los casos
en
que
no
exista tal obligación, los respectivos
acuerdos deberán indicar la forma
en
que se desarrolla
rá
el trabajo.
De
acuerdo al numeral 6
.6
Debilidades de
los contratos a honorarios
(MC)
13,
la
subsecretaría al momento de poner término a
una contratación deberá hacer cumplir a las personas contratadas bajo esa
modalidad, con
la
obligación de entregar la documentación que acredite los procesos
y temáticas bajo
su
responsabilidad.
En
lo
atingente .
al
numeral 6. 7 Pago
anticipado de contrato
(C)
14
1 la subsecretaría deberá velar para que los servicios
prestados se paguen una vez que éstos sean efectuados y entregados los
respectivos productos comprometidos.
Sobre
el
numeral 6.8, Duplicidad de
informes (MC) 15, ·
1a
subsecretaría deberá adoptar las medidas para que
en
el futuro
los informes de gestión elaborados por los distintos profesionales contratados a
honorarios, reflejen claramente las labores desempeñadas por cada uno de ellos,
advirtiendo los respectivos distingos entre
sí.
9
(AC)
Observación altamente compleja: Incumplimiento
de
ley
de
presupuestos.
10 (
C)
Observación compleja: Inexistencia
de
documentación
de
respaldo
11 {MC) Observación medianamente compleja: Incumplimiento
de
procedimientos administrativos.
12 (MC) Observación medianamente complej a: Incumplimiento
de
procedimientos
que
di
cta
la normativa.
~
13 {MC) Observación medianamente compleja: Incumplimiento
de
procedimientos
adm
inistrativos.
"-
14 (C) Observación compleja: lnexlstencJa
de
documentación
de
respaldo.
JI,..
,15 (MC) Observación medianamente compleja: Incumplimiento
de
procedimientos administrativos.
I
~
63
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUOITORfAS ESPECIALES
En
lo concerniente al numeral 6.9
Superposición de jornadas laborales (MC)
16
, la entidad deberá implementar los
controles necesarios que cautelen el cumplimiento
de
la jornada laboral establecida
en los respectivos acuerdos y exigir su cumplimiento.
Sobre el numeral 6.1 o Cheques caducados
(MC)
171 la subsecretaría deberá regularizar contablemente los cheques caducados
observados, remitiendo en un plazo de 15 días hábiles, contado desde la recepción
del presente documento, los antecedentes que dan cuenta de ello.
Finalmente, para aquellas observaciones
que se mantienen, el servicio deberá remitir el Mlnforme de Estado de
Observacionesn, de acuerdo al formato adjunto en el anexo Nº 3, en un plazo
de
15
días hábiles, a partir de la recepción del presente reporte, comunicando las medidas
adoptadas y acompañando los antecedentes de respaldo respectivos, según
corresponda.
Remítase al Ministro de Justicia y Derechos
Humanos, al Subsecretario de Justicia, al Auditor Interno de esa cartera de Estado
y al Fiscal Nacional del Ministerio Público.
Saluda atentamente a Ud
.,
•
1' (MC) Observación medianamente compleja: lncumpliml
en
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en
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administrati
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s.
17 (MC) Observación
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os contables, establecidos
en
la
),{]
ormativa Impartida por la CG
R.
/ 1
64
'
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORIAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITOAiAS ESPECIALES
ANEXO Nº 1
INFORMES
DE
LA
UNIDAD
DE
AUDITORÍA INTERNA DE LA SUBSECRETARÍA
DE
JUSTICIA RELATIVOS
AL
PROGRAMA
DE
ASEGURAMIENTO
DE
CALIDAD
DE
LAS RESIDENCIAS CON SUS OBSERVACIONES
AÑO
2014
INFORME
DE
AUDITORÍA HALLAZGOS
1.
Transcurrido 8 meses desde el inicio del programa,
no
se
ha
generado ningún informe dando cuenta del cumplimiento del
propósito
de~
programa con resultados de avance y valuación
del mismo.
2. El proceso
de
contratación para el Programa ASCAR fue
realizado en forma directa por la División de Reinserción Social,
no
existiendo una convocatoria pública.
3. Importante cantidad de honorarios contratados en un período
de
dos meses, sin la evaluación técnica formal
que
requiere
todo proceso de contratación, determinando la equivalencia
producto, función y pago del mismo.
4. Existieron 19 personas con contratos en trámite, y 6 de ellos
se encontraron prestando servicios sin que exista un acto
Informe Final administrativo que los autorice. La solicitud de contratación
de Auditoria presentada al Departamento de Recursos Humanos con las
Nº 4, de 6 de respectivas autorizaciones, registra fecha posterior al inicio de
mayo de
2014
. funciones.
~;orama
d ~5
-.
_l_
n_fo-rm_ e_s_ d
_e
__
a_ct-
iv
-
id
_a_d_e_s_f_u_e_ro_n
__
v_is
-a-do_s
__
p_
e_s_e
_ a_l
A1
0 0 .
i8
incumplimiento en los plazos establecidos en los contratos
d se~ur~m~f;
~
respecto de la obligación de entregar de tales informes de las
de ª ª 1
ª gestiones realizadas y objetivos en determinadas fechas.
e as
i---------------------------1
Residencias 6. Existen 3 casos de pago de honorarios que se efectuaron en
de Protección una sola cuota siendo que el contrato establecía en dos cuotas.
de niños, niñas
y
adolescentes.
7. Se pagó a dos personas con fondos del programa
pertenecíentes a otros departamentos de la subsecretaría:
--
- - $ 1 .076.844 (oficina
de
planificación y presupuesto)
$ 676.600 (estafeta en el departamento
administrativo). Se recomendó al Subsecretario efectuar
una
Investigación sumaria.
8. Anulación de 6 cheques
de
pago de honorarios debido a que
los informes finales y las boletas de honorarios se encontraban
pendientes de visación, pese a
no
contar con
Las
autorizaciones
correspondientes,
et
Departamento de Presupuesto y Finanzas
procedió a emitir igualmente los documentos para el pago.
9. Se pagaron con cargo al programa viáticos y cometidos
\.I
funcionales a tres funcionarios del Departamento
~~
1
.....__
__
_..._
_____
...._
A_d_m_i_ni_s_
tr
_at_iv_o_.
_____________
___
_
....
1-
V 65
AÑO
2015
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORIAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
INFORME
DE
AUDITORÍA HALLAZGOS
1 O. Compra de pasajes aéreos de Puerto Montt a Santiago y
Santiago a Puerto Montt,
en
febrero de 2014, para funcionarios
del programa pero que a la fecha no contaban con los
respectivos contratos. Además, la Unidad de Recursos Físicos,
generó la compra de pasajes sin
el
acto administrativo
correspondiente.
11
. Se efectuó una contratación en forma directa a la empresa
Sociedad Álvarez y Kozubova
Ps
icología Limitada,
estableciendo
en
su
cláusula quinta que
el
pago ser
ía
con
un
avance del
60%
y el 40% restante contra informe final, situación
que
no
aconteció
en
dos situaciones:
-Boleta de honorario con fecha
26
/02/14 anterior al Informe de
puest~
en
marcha de
11
/
03
/14, requerido según contrato para
el
pago del 60%.
-Existe certificación
de
antecedentes recibidos con fecha
11
/03/14 siendo que
la
conformidad del trabajo emitido por el
Jefe de la División de
Re
lnserci
ón
registra fecha 4/03/14.
12. Falta de comunicación y coordinación entre la División de
Reinserción Social y el Departamento Administrativo en cuanto
al control, registro e Informes relacionados.
1. Durante el año 2015, al
ASCAR
se le asignó presupuesto vía
transferencias a través del programa O 1 de la Subsecretaría
como "Programa de Fiscalización a Centros de Menores" y no
como estudio
de
la situación de las residencias, como lo
Informe Final cons igna este Órgano Contralor
en
su
dictamen Nº 1.207, de
de Auditoría 2014. Se solicitó con fecha 10/08/15 pronunciamiento a la
Nº
7de22de
~U~n_i_
da
_d--'-d_e_F_
is
~ca~lía~d_e~la--'-S~u_bs_e_c_
re
_ta---'ría
_.~~~~~~~~-
agosto de 2.
La
creación de la Unidad de Calidad
de
tas
Residencias a
2015. través de la resolución exenta Nº 1.016, de 2015, difiere a lo
Programa de establecido
en
el memorándum Nº 472 de
2011
, de la División
Aseguramiento Jurídica, que señala que cualquier modificación al cuerpo
de Calidad de normativo que regula la estructura y funcionamiento del
las ministerio tiene que ser dada por una modificación de la Ley
Residencias. Orgánica y
su
reglamento. Se solicitó con fecha 10/08/1 5
pronunciamiento a la Unidad de Fiscalía de la Subsecretarfa.
3.
El
coordinador del programa es
un
profesional bajo la
modalidad a honorari
os
, por lo tanto,
no
posee responsabilidad
administrativa.
66
~
~
AÑO
'
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
INFORME
DE
AUDITORÍA HALLAZGOS
4. Se recibió oficio del Juez Presidente del Juzgado de Fam
il
ia
de Temuco, consultando sobre las visitas que el programa
realiza a l
as
residencias, cuestionando las atribuciones de
control de las mismas, considerando los derechos de los niños,
niñas y adolescentes ya que sus causas judiciales son de
· carácter reservados. Se observó que los funcionari
os
del
programa solicitaron la entrega de claves otorgadas a los
directores
de
hogares para ingresar al sistema interconectado
de tribunales de familia SITFA, vulnerando el derecho a la
confidencialídad de la informaci
ón
de los menores. Con fecha
10/08/15,
se
solicitó
un
pronunciamiento a la Unidad de Fiscalía
de la Subsecretaría.
5.
La
destinación de los recursos, de acuerdo a la Ley de
Presupuestos, para el año 2014 y 2015, fue asignada a través
del Subtitulo 24 Transferencias Corrientes,
ítem
03
A Otras
Entidades Públicas, asignaci
ón
200 Programa Fiscalización
Centros de Menores, cuya glosa
06
del presupuesto año 2015
establece que "Con cargo a estos recursos se podrá efectuar la
contratación de personal que sea necesario para la ejecución
del programa".
Es
decir, solo se autorizaron gastos
en
personal,
y
no
en bienes y servicios
de
consumo, como ocurrió en la
especie.
6.
Durante el año 2014, el Programa ASCAR ejecutó
un
gasto
total de $9.668.218, en materiales de oficina y bienes muebles.
Al
respecto, se observó que dichos bienes no ingresaron a los
sistemas institucionales de inventarios que dependen del
Departamento Administrativo encargado, entre otras funciones,
de la custodia y control de los inventarios, considerando,
además, que el Programa ASCAR estaba inserto en el
Presupuesto del Programa
01
de la Subsecretaría de Justicia .
67
AÑO
, ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
INFORME
DE
AUDITORIA HALLAZGOS
7. Para la Implementación del Programa ASCAR, durante el
mes de diciembre de 2013, se suscribió a través de convenio
marco, un contrato con la empresa lntergrade, para el servicio
de arriendo con opción de compra de 1 O tablets, por un período
de 13 meses, y un monto total
de$
12.174.478, a las que se les
incorporaría un chip de teléfonos celulares que se encontraban
disponibles a través del contrato con
la
empresa Entel. Dicho
contrato terminó el mes de enero de 2015, pasando los equipos
a formar parte del inventario de la Subsecretaría.
Posteriormente. durante en el mes de octubre. se celebró un
nuevo contrato
de
arriendo con opción de compra, con Idénticas
características al mismo proveedor anterior, por 17 tablets y tres
notebooks, por un monto total de $
28.841
.806. Al respecto, se
observó
que
estas tablets no cumplieron con la finalidad
prestablecida, es decir, no contaban con conexión a Internet,
dado que no exist
ían
chips telefónicos disponibles para ser
asignados a estos nuevos equipos.
También se observó que no existía
un
adecuado control sobre
el uso y custodia de estos equipos. A la ·techa de revisión y
arqueo de las tablets, tres de ellas estaban en posesión
de
la
Unidad de Informática, una en poder de la División Judicial, y el
resto distribuidas al personal
de
ASCAR.
8.
En
el mes de diciembre
de
2014, se adquirió a la empresa
Total Graphics Impresores Umítada, por un monto de
$ 5.355.000, formularios doble carta, los que serfan utilizados
como material de difusión en diversas actividades oficiales del
Programa ASCAR, según el memorándum Nº 14.019, de 19 de
diciembre de 2014, del Jefe del Departamento Administrativo .
Al respecto, se observó que con fecha 29 de enero de 2015, se
pagó dicho compromiso en circunstancias que, el producto
recién fue recepcionado entre el 1 O y 13 de julio de ese año,
con características distintas a las descritas en la orden de
Compra.
Informado de este hallazgo al Jefe Superior del servicio, durante
la ejecuci
ón
de la auditoría, este instruyó una investigación
sumaria, a través de la resolución exenta Nº 2.541, de
21
de
julio de 2015, de ese origen, a fin de determinar las posibles
responsabilidades administrativas sobre la materia.
68
AÑO
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLI
CA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE AUDITORÍAS ESPECI
ALES
INFORME
DE
AUDITORÍA HALLAZGOS
9.
El
personal contratado para el Programa
AS
C
AR
fue
seleccionado
en
forma directa de la jefatura, basada
en
la
evaluación curricular del profesiona
l.
. No
se
establ
ec
ieron
previamente exigencias de conocimiento y e
xp
erienc
ia,
co
mo
tampoco
se
especificaron l
os
criteri
os
de selecci
ón
, a pesar que
la Subsecretaria de Justicia emitió diversos instru
cti
vos internos
sobre procesos de reclutamiento y selección de personal para
contrataciones, a través del oficio circular Nº 78, de 2002 y los
oficios N
08
1.149 y 6.978, ambos de
201
1, y 8.10
5,
de 2014,
todos del Ministerio de Hacienda, que establece moda
li
dades a
que deberán ajustarse l
as
contrataciones a honorarios.
1 O. Se constató retraso entre la fecha de suscripción del
contrato y la del acto administrativo que lo aprob
ó.
Por
otra
arte,
en
las
contrataciones de
, los decretos que
aprobaron sus contratos fueron sancionados
con
fecha
posterior
al
término de sus funciones. Se agrega, en
el
informe
ue
no se a 6 honorario hasta la a robación de l
os
mismos.
11
. Se constató la compra de pasajes aéreos para tres
profesionales que no contaban con la aprobación de
su
s
res ectivos contratos.
12. Se verificó que el certificado de disponi
bi
lidad
presupuestaria y
el
memorándum de solici
tud
de contratac
ión
fueron emitidos con posterioridad a
la
suscri
pc
i
ón
del contrato.
13. Al 30
de
junio de 2015,
22
profesionales del programa se
encontraban físicamente en otras áreas de la subsecretarí
a,
si
bien, realizaron funciones relacionadas al programa,
su
dependencia jerárquica correspondió a otras áreas de esa
cartera.
14. Contratación de la señora
por
un
monto de $ 2.120.000, uien n creditó tí
tu
lo profesional y de
don contratado por
un
monto de
$ 2.355.
555
, quien solo posee licencia de enseñanza media,
ambos sin acreditar expertíz en materias relacionadas a los
ob'etivos del ro rama.
69
AÑO
, ,
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
INFORME
DE
AUDITORÍA HALLAZGOS
Además, el contrato de doña del año
2014, establecía cumplimiento de jornada, la que no fue
controlada, lo que contraviene la jurisprudencia de esta
Contraloría General de la República, expresada en los
dictámenes Nºª 62.826 de 2004 y 43.355 de 2005, que
establece que aquellos contratos que incorporen una cláusula
que fije una jornada de trabaío deben, obligatoriamente,
precisar la duración que esta tendrá, cómo se distribuirá y
la
forma en que se verificará su cumplimiento, fijando mecanismos
de control de asistencia.
15. Durante el año 2014 se modificaron tres contratos, que
aumentaron
el
monto de los honorarios fijados, sin que existiera
una justificación escrita
de
parte de la jefatura del programa, ni
del Jefe de la División de Aeinserci6n Social, sólo se visualiza
el
memorándum Nº 8.684, de
29
de
agosto de 2014, del Jefe
de la División de Reinserción Social, que rectifica el monto
actado de las ersonas.
16. El profesional , contratado por un
monto
de$
3.297.
nff
mensuales, percibió un honorario mayor
que el coordinador
del
programa que obtuvo $ 2.999.
999
,
mensuales, vulnerando el principio de jerarquía establecido
en
la Política de Recursos Humanos de la Subsecretarfa de
Justicia.
F
ue
nte
: I
nf
o
rme
s
de
au
ditor
ía
pr
o
porc
i
onad
os por
la
U
ni
dad
de
Auditoría Interna
de
la
Subse
cretaría
1
~ de Justicia.
70
AÑO
2013
•
2014
2015
, ,
CONTRALORIA GENERAL
DE
LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORfAS ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITORÍAS ESPECIALES
ANEXO Nº 2
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
SUBTITULO/ PRESUPUESTO PRESUPUESTO PRESUPUESTO
DENOMINACIÓN APROBADO ASIGNACIÓN EJECUTADO EJECUTADO
$ s
%.
21
Gastos En 350.000.000 258.901.875 74,0
Personal
--
Gastos en
Personal 258.901 .
875
24 Programa
de
Fiscalización 1.155.281.000 1.087.861.974
94
,2
Centro
de
Menores Honorarios a
suma alzada-
personas 925.020.921
. naturales
Viáticos 79.080.887
. nacionales
Aguinaldos y 3.
958
.064
bonos
Materiales
de
9.169.
992
oficina
Insumos,
repuestos y 3.959.425
accesorios
Servicios
de
1.999.200
impresión
Arriendo
de
1.
718
.
899
edificios -.
Otros 1.122.566
arriendos
. Otros gastos
en bienes y 3.828.094
servicios
Textiles,
vestuario y 1.397.942
calzados
Arriendo
de
equipos
17
.893.776
Informáticos
PasaJes, fletes 3 4.227.183
v bodeQales -
Equipos 4.000.000
Informáticos
Programas
Informáticos
485
.025
24 Programa
de
Flscalizaci6n 1.225.977 000 1.210.
391
.888
98
,7
Centro
de
Menores Honorarios a
suma alzada-1.166.011.265
personas
naturales
Viáticos
39
.845.924
nacionales
Viáticos al 278.194
extranlero
71
AÑO
2016
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO DE AUDITORfAS ESPECIALES
UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES
SUBTITULO
/
PRESUPUESTO PRESUPUESTO PRESUPUESTO
AP
ROBADO
ASIGNACIÓN EJECUTADO EJECUTADO
DENOMINACIÓN s $ %
Agu
inaldos y 4 .
256
.505
bonos
24 Programa
de
Flscallzaclón 898.990.000 811 .739.955
90
,3
Centro de
Menores Contratos
honorarios 784.844.855
programa
SENAME
Viáticos
nacionales,
honorarios 9.487.519
programa
SENAME
Aguinaldos y
bonos
honorarios 2.
664
.
330
programa
. SENAME
Otros gastos
en bienes y
44
.863
servicios
Pasajes,
fletes
14.
698
.
388
v
bodaaaies
\
{\
Fuente: Confeccionado por esta Contraloria General con información proporcionada por la Oficina
de
1
r;
1anlficación y Presupuesto
de
la Subsecretaria
de
Justicia
72
-
W OBSERVACIÓN
Capítulo
1,
Control
Interno, Numeral 4.
Capítulo
11,
Análisis
de
la Materia Auditada,
numeral 6.1 O.
,,
..
. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DEPARTAMENTO
DE
AUDITORÍAS
ESPECIALES
UNIDAD
DE
AUDITOR
Í
AS
ESPECIALES
ANEXO
Nº 3
ESTADO
DE
OBSERVACIONES DEL
INFORME
FINAL
DE
AUDITORÍA Nº
59
,
DE
2018
MEDIDA
REQUERIMIENTO PARA SUBSANAR LA IMPLEMENTADA Y FOLIO O
MATERIA
DE
LA NIVEL
DE
OBSERVACIÓN SOLICITADA POR NUMERACIÓN
OBSERVACIÓN. COMPLEJIDAD CONTRALORIA GENERAL EN INFORME
su
DOCUMENTO
DOCUMENTACIÓN
FINAL DE RESPALDO DE RESPALDO
La repartición deberá Instruir una
investigación sumarial
de
acuerdo a lo
Falta
de
Instrucción comprometido en
00
respuesta al
de procedimiento Compleja preinforme de observaciones, adjuntando
disciplinario en el plazo
de
15
días hábiles, a contar de .
ta
recepción
de
este documento, la
resolución que inicie el proceso y nombre al
fiscal respectivo.
La subsecretaría deberá enviar en un plazo
Medianamente de 15
dlas
hábiles contado desde
la
Cheques caducados compleja recepción de este Informe, la regularización
contable de los cheques caducados.
73
OBSERVACIO·
NES Y/0
COMENTA·
RIOS DEL
SERVICIO
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