Sobre la importancia de la noción del acto administrativo y los problemas de su definición
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Cargo del Autor | Profesor Emérito de la Universidad Central de Venezuela |
| Páginas | 13-105 |
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Acto AdministrAtivo
SECCIÓN PRIMERA
sobrElAimportAnciAdElAnocióndElActoAdministrAtivo
ylosproblEmAsdEsudEfinición*
i. importAnciAdElAnocióndEActoAdministrAtivo
pArAEldErEchoAdministrAtivo
1. EldErEchoAdministrAtivocomodErEchodElosActosAdministrAtivos
Hemos dicho que el derecho administrativo puede considerarse como el
derecho de la Administración Pública, y en este contexto y convencionalmente,
podemos entender por Administración Pública, en primer lugar, desde el
punto de vista orgánico, el conjunto de sujetos de derecho que personican
al Estado, su organización y funcionamiento; y en segundo lugar, desde el
punto de vista material, el ejercicio de la función administrativa como una de
las funciones del Estado y la realización de la actividad administrativa.1
Pero decir que el derecho administrativo es el derecho de la Administración
Pública no es otra cosa que decir, en denitiva, que el derecho administrativo
es el derecho de los actos administrativos, pues la Administración no es un n
*El texto de esta Sección es el resultado de la integración de los siguientes dos trabajos:
primero, la Ponencia “Sobre la importancia para el derecho administrativo, de la noción
del acto administrativo y de sus efectos,” presentada en las III Jornadas Internacionales
de Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer-Carías, Fundación de Estudios de Derecho
Administrativo, Caracas, 11 de noviembre de 1997, publicada en el libro: Los efectos y la
ejecución de los actos administrativos. III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo
Allan Randolph Brewer–Carías, Caracas 1997, Fundación Estudios de Derecho
Administrativo (FUNEDA), Caracas 1997, pp. 19–43; y segundo, el estudio redactado para
el libro homenaje al profesor Eloy Lares Martínez, sobre “El problema de la denición
del acto administrativo,” publicado en Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martínez,
Tomo I, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela,
Caracas 1984, pp. 25–78. Para esta publicación hemos hecho las actualizaciones mínimas
indispensables, sobre todo en fechas y citas de textos legales.
1 V. Allan R. Brewer–Carías, "La interaplicación del derecho público y del derecho
privado a la Administración Pública y el proceso de huida y recuperación del derecho
administrativo," en FUNEDA, Las formas de la actividad administrativa, II Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo Allan R. Brewer–Carías, Caracas 1996, página 23.
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AllAn R. BReweR-CARíAs
en sí misma, sino que tiene una tarea o misión especíca que, en el mundo del
derecho, en denitiva, concluye en la emisión de dichos actos.2
El acto administrativo, así, sin duda, es la noción más importante del
derecho administrativo; es más, sin acto administrativo éste, simplemente,
no existiría ni tendría razón de ser. Por ello, podemos decir sin temor a
equivocarnos que todo el derecho administrativo gira en torno a este concepto
fundamental; y podemos decir, además, que el derecho administrativo, como
el derecho que regula la actividad administrativa, siempre se traduce o tiene
como presupuesto un acto administrativo.
Para constatar esta estrecha relación entre el derecho administrativo y el
acto administrativo, basta que analicemos un poco más detenidamente el
objeto de nuestra disciplina, y que hemos plasmado en la siguiente denición
del derecho administrativo, por su objeto, que no es más que una pequeña
ampliación de la que antes formulamos en páginas anteriores:
Hemos dicho que el derecho administrativo es aquella rama del derecho
que regula a la Administración Pública como complejo orgánico del Estado,
su organización y funcionamiento; que norma el ejercicio de la función
administrativa por los órganos del Estado, aun los que no forman parte del
Ejecutivo ni de la Administración; que regula la actividad administrativa
del Estado; y que norma las relaciones jurídicas que se establecen entre las
personas jurídicas estatales y no estatales que actúan como Administración
Pública y los particulares, tanto con motivo del ejercicio de la función
administrativa como de la realización de alguna actividad administrativa.3
Esta denición del derecho administrativo, por su objeto, conrma la
estrecha relación que toda nuestra disciplina tiene con el acto administrativo,
y que resulta de los siete grandes bloques de regulación que contiene.
En efecto, en primer lugar, la denición comprende el régimen de la
Administración Pública como complejo orgánico del Estado, personicado en
diversos sujetos de derecho a los cuales está atribuido, en general, el ejercicio
del Poder Ejecutivo como rama del Poder Público. La Administración Pública,
así concebida, existe para cumplir determinados nes, los cuales sólo puede
alcanzar desarrollando una actividad, de manera que si no tuviese actividad
no tendría razón de ser. Ello se conrma si tenemos en cuenta que el conjunto
de órganos del Estado que conforman la Administración Pública, para actuar,
tienen que formar parte de un sujeto de derecho, es decir, de una persona
jurídica estatal que ejerce el Poder Público.
En este sentido también tenemos que decir que las personas jurídicas
estatales, como cualquier sujeto de derecho, sólo se conciben para actuar
en el mundo del derecho, es decir, para realizar una actividad, en este
caso, administrativa, que siempre está vinculada a un acto administrativo;
2 V. Allan R. Brewer–Carías "Sobre la importancia para el derecho administrativo de
la noción de acto administrativo y sus efectos," en FUNEDA, Los efectos de los actos
administrativos, III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Allan R. Brewer–Carías,
Caracas 1997.
3 V. Allan R. Brewer–Carías "El concepto del derecho administrativo" en Revista de
Administración Pública, Nº 100–102, Vol. I, Enero–Diciembre, Madrid 1983, página 686.
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Acto AdministrAtivo
actuación que, además, como todo sujeto de derecho, realizan porque están
habilitadas para ello, en este caso, porque tienen la potestad necesaria para
incidir en las situaciones jurídicas de los administrados o formar parte de
relaciones jurídicas con otros sujetos de derecho. Esta potestad, en el campo
del derecho público, no es otra que el Poder Público que es la potestad
constitucional que habilita a los sujetos de derecho estatales para actuar como
Estado, como titulares de derechos (poderes) y de obligaciones (deberes). El
Poder Público, por tanto, como tal, no tiene otro sentido que habilitar a un
sujeto de derecho para que actúe en nombre del Estado, actuación que, en el
mundo de las relaciones jurídicas con los particulares, cuando el Estado actúa
como sujeto de derecho en las relaciones jurídicas, se traduce siempre en actos
administrativos.
En efecto, en general, es mediante el ejercicio del Poder Ejecutivo, como
rama del Poder Público, que se dictan los actos administrativos; pero también
pueden emanar de otros órganos del Estado en ejercicio de otras ramas del
Poder Público (Legislativa, Judicial, Ciudadano y Electoral) en ejercicio de
funciones administrativas. En consecuencia, tanto las nociones mismas de
persona jurídica de derecho público o de persona estatal, como la del Poder
Público y, en particular, del Poder Ejecutivo, están estrechamente vinculadas
a los actos administrativos, a través de los cuales tienen presencia en el mundo
de las situaciones y relaciones jurídico–administrativas.
En consecuencia, en cuanto al primero de los objetos que derivan de
la denición del derecho administrativo, el relativo al régimen de la
Administración Pública como complejo orgánico del Estado, personicado en
diversos sujetos de derecho público o estatales que ejercen el Poder Público,
su relación esencial con el acto administrativo es evidente. Simplemente,
aquellos no se conciben sino para desarrollar una actividad que, en general,
se traduce en dictar actos administrativos, prepararlos o ejecutarlos.
En segundo lugar,hemos dicho que el derecho administrativo tiene por objeto
regular el funcionamiento de la Administración Pública, particularmente en
cuanto concierne a los recursos humanos, materiales y nancieros que le están
asignados para actuar, y que conrman que ese es su objetivo. Las personas
jurídicas que maniestan la voluntad del Estado, como Administración
Pública, además de órganos, tienen que tener titulares de dichos órganos, que
no son otros que los funcionarios públicos, que son las personas naturales
que materializan y concretizan la actuación administrativa. Por ello, los
funcionarios o empleados públicos no tienen otra misión que actuar por
cuenta de la Administración Pública, sea dictando actos administrativos,
sea preparándolos o ejecutándolos, pero siempre vinculados a los actos
administrativos.
Esto tiene particular importancia en relación a la denición misma de los
actos administrativos, pues como es sabido, estos son, ante todo y por sobre
todo, la voluntad manifestada de la Administración Pública; y la única forma
como ésta puede manifestar su voluntad, es mediante la actuación de una
persona natural que la exprese como titular de un órgano de aquélla. Esos son
los funcionarios públicos y para eso es que existen: para ser el vehículo para
la manifestación de voluntad de la Administración Pública, de manera que su
decisión se impute a la persona moral de cuyo órgano son titulares.
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