El impacto climático de la basura: Análisis normativo de los residuos sólidos, la recuperación de suelos y la minería de rellenos sanitarios
| Páginas | 71-96 |
| Fecha | 31 Diciembre 2020 |
| Autor | Constanza Pelayo Díaz,Izaskun Linazasoro Espinoza |
| Materia | Derecho del Medio Ambiente |
REVIS TA
DE DE RECHO AMBIENTA L NÚM. 14 2020 • PÁGS. 7195 • DO I 10.5354/07194633.2020.54151
RECIBIDO: 11/8/2019 • A PROBADO: 15/7/2020 • PU BLICADO: 31/12/2020
DOCTRINA
El impacto climático de la basura:
Análisis normativo de los residuos sólidos,
la recuperación de suelos y la minería
de rellenos sanitarios
e climatic impact of garbage: Legal analysis of solid waste,
recovery and landll mining
Constanza Pelayo Díaz
Investigadora independiente, Chile
Izaskun Linazasoro Espinoza
Universidad de Chile y Universidad Católica Silva Henríquez, Chile
RESUMEN Este artículo tiene como objeto analizar la gestión de los residuos sólidos en
Chile. Actualmente, es uno de los mayores problemas de la sociedad, tanto en nuestro
país como a nivel mundial. Junto con elaborar un diagnóstico y análisis de la normativa
aplicable a los residuos y sus problemas asociados, esta investigación —al margen de
abordar el concepto de recuperación de suelos y sus diferentes formas de ejecución,
con especial énfasis en el denominado landll mining— busca proponer las bases que
permitan su evaluación ambiental junto con determinar su contribución al cambio cli-
mático.
PALABRAS CLAVE Residuos sólidos, verted deros, minería de rellenos sanitarios.
ABSTRACT e purp ose of this paper is to analyze the solid waste management in
Chile. Currently, it is one of the biggest problems of society, in our country and world-
wide. In addition to make a diagnosis and analysis of the regulations applicable to waste
and its associated problems, this research - beyond from raise the concept of soil recov-
ery and its dierent forms of execution, with special emphasis on landll mining - will
seek to propose the bases that allow its environmental assessment along with determin-
ing its contribution to climate change.
KEYWORDS Solid waste, landlls, landll mining.
PELAYO DÍAZ Y LINAZASORO ESPINOZA
EL IMPACTO CLIMÁTICO DE LA BASURA
Introducción
En , el Protocolo de Kioto reconoció la importancia de los suelos, señalando que
las emisiones netas de carbono podrían ser reducidas a través de su acumulación en
sumideros terrestres, pues los suelos son «uno de los principales sumideros de carbo-
no de la naturaleza […] con potencial para incrementar la retención de CO» (Ortiz
Bernard y otros, : ). El problema, es que, si bien el impacto nal en la recupe-
ración de suelos resulta positivo para el cambio climático y la disminución de gases
de efecto invernadero, el proceso de recuperación tiene consecuencias tanto positivas
como negativas que es necesario evaluar a través de un análisis costo-benecio que
permita determinar su eciencia.
Precisamente, los gases de efecto invernadero, especícamente de metano y el
dióxido de carbono proveniente de los vertederos, representan la mayor fuente de
impacto en el cambio climático en el sector de residuos (UNEP, ). Esta situación
cobra especial relevancia a la hora de analizar los datos entregados por la División
de Desarrollo Regional de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, en un estudio
elaborado el año (Subdere, ), en el marco del Programa Nacional de Resi-
duos Sólidos, que identica sitios operativos para disponer los residuos sólidos
domiciliarios en el país, que reciben un total de .. de toneladas de desechos al
año. Pero aún más preocupante resultan las cifras relativas a los rellenos sanitarios
y vertederos que ya cumplieron su vida útil y que, por falta de habilitación de nuevos
recintos, siguen recibiendo cerca del de los residuos sólidos a nivel nacional. La
situación es más grave teniendo en cuenta que ninguno de estos estudios considera
los vertederos ilegales. De acuerdo con cifras del Ministerio del Medio Ambiente,
solo en la región Metropolitana existen cerca de vertederos ilegales y más de
microbasurales.
Este diagnóstico permite plantear una tesis inicial: la gestión de residuos en nues-
tro país es deciente, razón por la cual se genera un aporte importante de gases de
efecto invernadero, así como contaminación de los suelos. Necesitamos alternativas
que nos permitan revertir esta situación y que, a su vez, sean atractivas, tanto para
los inversores como para los ciudadanos. Considerando este panorama, el landll
mining, o minería de los rellenos sanitarios, aparece como una alternativa de recu-
peración de áreas en las que existe un vertedero o rellenos sanitarios, y que permite
a su vez obtener un producto nal derivado de este proceso. En efecto, la minería de
rellenos sanitarios puede ser denida como el proceso de extracción de minerales
u otros recursos naturales sólidos, con el n de que sean reutilizados para generar
. La retención o secuestro de carbono implica la eliminación del CO atmosférico por las plantas y
el almacenamiento de carbono jado como materia orgánica en el suelo. Véase Ortiz Bernard y otros
().
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energía o fabricar nuevos productos, a partir de residuos que anteriormente han sido
dispuestos enterrándolos en el suelo. Es una técnica originalmente probada en Israel
en , pero que ha tenido pocos seguidores.
Las experiencias internacionales son escazas, bastante recientes y aún experimen-
tales (en países como India, Estados Unidos, Alemania y Holanda), y en Chile no se
ha implementado, por lo que la práctica internacional merece especial atención. De
nacer como una forma de minería metálica y producción de combustible hace más de
cincuenta años, su modelo de negocio ha servido incluso para transformar antiguos
vertederos en hermosos parques y conjuntos habitacionales para el futuro. Financial
Time s la ha calicado incluso como «una de las cincuenta ideas que podrían cambiar
el mundo».
Para que pueda ser desarrollada en nuestro país, es necesaria una legislación que
haga que esta actividad sea económica, social y ambientalmente sostenible, además
de entenderla como complementaria a una política de gestión de residuos que con-
temple el reciclaje, reutilización y valorización de residuos como primera alternativa,
previo a su disposición nal. En ese sentido, es necesario analizar si actualmente la
legislación chilena permite realizar este tipo de proyectos, y si es considerado dentro
del listado de proyectos que deben ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental de acuerdo con la Ley ..
Diagnóstico: El problema de la basura
El problema de la basura se ha convertido en una de las mayores preocupaciones
del mundo globalizado, principalmente a raíz de la aparición de grandes concentra-
ciones de habitantes en áreas metropolitanas, también de grandes extensiones. Los
rellenos sanitarios y vertederos aparecieron en un primer momento como una so-
lución inmediata a un problema sanitario asociado a la vida urbana; sin embargo,
con el crecimiento de la ciudad, el uso de estos terrenos ha generado otros tipos de
conictos socioambientales.
No obstante, parece que —al margen de las externalidades negativas inmediatas
que conlleva la instalación y funcionamiento de un relleno sanitario— poco se han
tomado en cuenta los efectos climáticos que traen consigo: la emisión de gases de
efecto invernadero y el aumento de riesgo de cont aminación de fuentes de agua sub-
terráneas y superciales. La preocupación respecto de las consecuencias derivadas de
la existencia de este tipo de proyectos aumenta cuando analizamos las cifras del país
en torno a la basura.
Pero el problema de la basura no es solamente una cuestión cuantitativa; la ges-
. Josh Jacobs, «Europe’s half a million landll sites potentially worth a fortune», Financial Times,
de enero de , disponible en https://www..com/content/bfdc-df-e--efdbef.
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tión y manejo de residuos sólidos se han desarrollado de forma inorgánica a través de
nuestra legislación, dependiendo siempre del tipo de residuo. Por ejemplo, respecto
de los residuos sólidos domiciliarios, existe poca responsabilidad ciudadana —aun-
que es creciente— por su disminución y por el fomento al reciclaje. Esto refuerza la
necesidad de mayor gestión pública para ayudar al cambio de hábito de la comuni-
dad. Respecto de los residuos sólidos industriales, la responsabilidad ya no es tanto
de los organismos públicos ni de los ciudadanos, sino de los privados titulares de
proyectos de inversión que los generan o importan.
Diagnóstico cuantitativo del problema de la basura
La División de Desarrollo Regional de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo (Subdere) tiene a cargo el Programa Nacional de Residuos Sólidos
(PNRS), que consiste en «un programa de inversión pública, cuyo propósito es mejo-
rar las condiciones de salubridad y calidad ambiental de los centros urbanos y rurales
del país, a través de la implementación de sistemas integrales y sostenibles para el
manejo eciente de residuos sólidos domiciliarios». En el marco de este programa,
la autoridad desarrolló, a través de la consultora SGS SIGA, a la cual le encargó este
estudio, el informe «Diagnóstico de la situación por comuna y región en materia de
RSD [residuos sólidos] y asimilables», de julio de , el que busca ser una herra-
mienta de información actualizada, detallada y de vericación de los sitios de dispo-
sición nal e instalaciones para la gestión de residuos sólidos.
De acuerdo con este informe, la disposición nal es el destino más utilizado en
nuestro país para la eliminación de los residuos sólidos domiciliarios y asimilables
(RSDyA), y alcanzando el ,, mientras que el reciclaje solo se realiza respecto
del , de los residuos declarados en el Registro de Emisiones y Transferencias
de Contaminantes(RETC), y otras alternativas de valorización representan el ,
(Subdere, ). Los sitios de disposición nal para este tipo de residuos sólidos
pueden dividirse en: i) rellenos sanitarios, que son instalaciones de eliminación de
residuos sólidos diseñadas, construidas y operadas para minimizar molestias y ries-
gos para la salud y la seguridad de la población y daños para el medio ambiente,
en las cuales los residuos son compactados en capas al mínimo volumen posible y
son cubiertas diariamente, cumpliendo con las disposiciones del Decreto Supremo
/; ii) vertederos, que son lugares de disposición nal de residuos planica-
dos para ese uso, pero que no cuentan con las medidas sanitarias mínimas estableci-
das en el decreto mencionado, razón por la cual, en general, son foco de problemas
ambientales; y iii) basurales, que son lugares en los que se disponen residuos, ya sea
. Resolución Exenta . de que sustituye la guía operativa del Programa Nacional de Residuos
Sólidos, de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Artículo , . Objetivo general.
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en forma espontánea o programada, sin ningún tipo de control sanitario ni protec-
ción ambiental.
A junio de , existen sitios operativos de disposición nal de residuos só-
lidos domiciliarios y asimilables en nuestro país, de los cuales corresponden a
rellenos sanitarios, a rellenos sanitarios manuales, a vertederos y a basurales
(Subdere, ). Si bien existen más vertederos y basurales que rellenos sanitarios, es-
tos reciben el , de los residuos sólidos domiciliarios generados a nivel nacional.
De acuerdo a los datos entregados por el Cuarto reporte del estado del medio am-
biente en 2018, elaborado por el Ministerio del Medio Ambiente (SINIA, : ), la
generación de residuos a nivel nacional presentó un aumento menor al entre
y , pasando de , a , millones de toneladas. La mayor cantidad fue en resi-
duos no peligrosos, con el del total, equivalentes a , millones, que se reparten
en un , de residuos de origen principalmente industrial y un , de origen
municipal (o domiciliario). La generación de residuos peligrosos durante el re-
presentó el a nivel nacional, equivalente en , mil toneladas.
El mismo año , a nivel nacional la mayor parte de los residuos no peligrosos
fue eliminada (,, equivalente a , millones de toneladas), mayoritariamente en
rellenos sanitarios, y solo el , fue valorizada (SINIA, : ).
La Ley .
Chile no tiene actualmente una gran industria de reciclaje, lo que se vincula con
«los escasos incentivos para la reducción y reutilización de desechos» (Cepal, :
). Recién el de junio de fue publicada en el Diario Ocial la Ley ., que
establece un marco para la gestión de residuos, la responsabi lidad extendida del pro-
ductor y fomento al reciclaje. En artículo señala que tiene por objeto «disminuir la
generación de residuos y fomentar su reutilización, reciclaje y otro tipo de valoriza-
ción, a través de la instauración de la responsabilidad extendida del productor y otros
instrumentos de gestión de residuos, con el n de proteger la salud de las personas
y el medio ambiente», y establece una serie de principios y un diseño institucional
marco para la gestión de residuos.
La Ley se basa en una serie de reglamentos y actos complementarios (decretos,
certicaciones y sistemas informáticos) para su implementación efectiva. El primero,
el Reglamento de la Ley ., describe el procedimiento para la dictación de los
decretos supremos que jan metas de recolección y valorización y otras obligaciones
asociadas. Con procedimientos que incluyen consultas públicas, la dictación de los
. Son rellenos sanitarios que se presentan como una solución factible en aquellos casos en que no se
cuenta con equipo necesario para construir y operar un relleno sanitarios convencional. Se utiliza para
poblaciones urbanas y rurales en general de menos de treinta mil habitantes.
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decretos de metas y valorización ha tardado más de lo esperado. A la fecha, se en-
cuentran en tramitación solamente dos decretos para los productos prioritarios de
neumáticos, y envases y embalajes.
Si bien estimamos que la Ley . representa un avance en la gestión de re-
siduos, su lenta implementación ha signicado un atraso en esta materia. Hay que
considerar que Chile es el segundo país de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE) que más basura envía a los rellenos sanitarios y
vertederos (Cepal, : ).
Como señala el Informe Evaluaciones del Desempeño Ambiental: Chile 2016, «la
plena aplicación de la ley contribuiría a reducir signicativamente el volumen de de-
sechos sólido descargados en los vertederos municipales, el correspondiente costo
nanciero para los gobiernos locales, y los riesgos ambientales y para la salud rela-
cionados con el depósito de productos peligrosos en vertederos» (Cepal, : )
(énfasis nuestro), sin embargo, actualmente vemos muy lejana la dictación de todos
los decretos de productos prioritarios.
Normas generales, organismo sectorial y educación ambiental
La inexistencia de una norma de orden general para la gestión de residuos sólidos ha
generado un entramado normativo complejo a la hora de analizar la normativa apli-
cable. Por el contrario, y como veremos más adelante, hoy existen muchas normas
con disposiciones respectos de los distintos tipos de residuos, lo que complejiza no
solo la gestión institucional, sino también la particular, tanto de las industrias como
de los ciudadanos.
Por otra parte, la inexistencia de un solo organismo sectorial a cargo de los re-
siduos que abarque todas las competencias —tanto la gestión, como la scalización
y eventualmente sanción— generará distorsiones institucionales al momento de la
completa implementación de la Ley .. Actualmente existen, respecto de la ges-
tión de residuos, competencias tanto sanitarias como ambientales y económicas (se-
remis de Salud, municipalidades, la Superintendencia de Medio Ambiente a través de
la scalización de las resoluciones de calicación ambiental, etcétera).
Pero el problema no es solo normativo o institucional. Un tercer factor que iden-
ticamos en nuestro análisis tiene que ver con educación ambiental. El Informe del
estado del medio ambiente 2016 señala que efectivamente «la principal problemática
. El anteproyecto fue dictado por medio de Resolución Exenta del Ministerio del Me dio Am-
biente, del de septiembre de . Durante la consulta pública, que se realizó entre el de octubre y
el de noviembre de , se recibieron observaciones.
. El anteproyecto fue dictado por medio de Resolución Exenta del Ministerio del Medio Am-
biente, del de mayo de . El plazo de la consulta pública fue ampliado, hasta el día de agosto de
. En la primera etapa se recibieron observaciones.
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de los residuos del país está relacionada con la falta de reciclaje [lo cual] requiere un
actuar decidido por el conjunto de la sociedad, con el n de disminuir la cantidad de
residuos que se disponen, así como promover la prevención y valorización de resi-
duos» (SINIA, : ).
Es así como estos tres factores (normativo, institucional y educacional) se han
conjugado para que hoy Chile aumente progresivamente la generación de desechos
( en los años ) y para que los vertederos sean el principal sitio de disposición
nal (Cepal, : ).
Recuperación de suelos y valorización de residuos:
Minería de rellenos sanitarios
Esta sección pretende denir y conceptualizar los aspectos básicos de los distintos
tipos de proyectos que es posible evaluar, con el objeto de recuperar las áreas que
actualmente ocupan vertederos y rellenos sanitarios.
El diagnóstico respecto de la basura en Chile nos entrega datos abrumantes (tabla
1). Son sitios catastrados, que fueron, son o serán utilizados para la acumulación
de basura y residuos sólidos. Son fuentes infecciosas, de malos olores y que generan
permanentes problemas de desigualdad al estar emplazados mayor itariamente en co-
munas de bajos recursos.
Tabla 1. Sitios de disposición de residuos a nivel nacional (Subdere, 2018: 14).
Rellenos
sanitarios
Relleno
manual Vertederos Basurales Cerrados Proyectos Total
30 8 52 38 56 13 197
Frente a esta realidad, creemos que es relevante comenzar a preguntarse qué hacer
con todas aquellas instalaciones cerradas o que se encuentran próximas a su cierre.
La recuperación de esos suelos parece una alternativa atractiva frente a la posibilidad
de su abandono permanente.
Tradicionalmente, un suelo puede ser contaminado de diferentes formas: con me-
tales pesados, lluvias ácidas, salinización, con elementos tosanitarios, con residuos
de explotaciones mineras o incluso con contaminantes orgánicos (Arraiza y otros,
: y ss.). El suelo de un vertedero o de un relleno sanitario probablemente va a
estar contaminado por uno o más de estos elementos, por los que probablemente será
necesario utilizar más de una de las técnicas tradicionales de recuperación, a saber,
la contención, connamiento y descontaminación (Arraiza y otros, : y ss.).
En los últimos años, las investigaciones se han enfocado «en tratar de recuperar
los suelos contaminados en vez de destruirlos» (Arraiza y otros, : ). De dichos
estudios, actualmente surge la disponibilidad de «un amplio abanico de tecnologías
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de recuperación de suelos contaminados, algunas de aplicación habitual y otras to-
davía en fase experimental, diseñadas para aislar o destruir las sustancias contami-
nantes alterando su estructura química mediante procesos generalmente químicos,
térmicos o biológicos» (Arraiza y otros, : ). De esta forma, la recuperación de
suelos se vuelve una alternativa real en la actualidad.
Dada la posibilidad de recuperar suelos contaminados, es necesario plantearse
qué hacer con todos los residuos acumulados en un vertedero, basural o relleno sa-
nitario, para poder recuperar efectivamente los suelos que existen debajo. En este
sentido, el landll mining aparece como una atractiva alternativa que genera no solo
la posibilidad de recuperar dichos suelos, sino que además obtener recursos a través
de la valorización de los residuos ya dispuestos nalmente.
La Ley . dene la valorización como el «conjunto de acciones cuyo objetivo
es recuperar un residuo, uno o varios de los materiales que lo comp onen y/o el poder
caloríco de los mismos. La valorización comprende la preparación para la reuti-
lización, el reciclaje y la valorización energética». Sin embargo, nuestra normativa
nacional no establece mayor regulación al respecto. Como veremos más adelante, la
valorización de residuos es parte de los proyectos de minería de vertederos.
La expresión inglesa landll mining se forma combinando los conceptos de verte-
dero y minerí a, y podría describirse como ‘‘un proceso para extraer minerales u otros
recursos naturales sólidos de los materiales de desecho que previamente se elimina-
ron enterrándolos en el suelo» (Krook, Svensson y Eklund, : ).
La minería de los vertederos o de los rellenos sanitarios puede ser usada tanto
para remediar un mal diseño o una mala operación de los rellenos sanitarios, como
para actualizar rellenos sanitarios que no cumplen con los requisitos ambientales
y especicaciones sanitarias, o para derechamente obtener recursos a partir de su
explotación.
De acuerdo con la World Resource Foundation, el procedimiento para implemen-
tar la minería de rellenos sanitarios consiste principalmente en excavar el material
depositado, procesarlo de manera tal que el material objetivo pueda separarse de la
masa excavada y luego volver a procesarlo para obtener el producto. La excavación
se realiza utilizando técnicas similares a las de la minería a cielo abierto. Luego, el
procesamiento comienza con la segregación de la masa excavada, la que se descarga
en una pantalla gruesa que tiene como n eliminar los desechos no procesables de
gran tamaño. El material de la fracción restante se retira y se expone a un imán para
. En el original: «A process for extracting minerals or other solid natural resources from waste ma-
terials that previously have been disposed of by burying them in the ground».
. World Resource Foundation, «Landll Mining», disponible en http://www.enviroalternatives.com/
landll.html.
. World Resource Foundation, «Landll Mining».
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recuperar metales ferrosos. La fracción no ferrosa se procesa a través de un clasica-
dor de aire que separa los materiales orgánicos ligeros de los orgánicos pesados. De
esta forma, es posible obtener tanto productos minerales como energía derivada del
procesamiento de los materiales orgánicos.
La literatura ha identicado las principales funciones de la minería de rellenos
sanitarios (Hogland, Marques y orneby, : ):
• Reducción en el área del vertedero, terminación o cierre del vertedero.
• Descontaminación total del suelo.
• Recuperación de materiales y/o construcción de un nuevo relleno sanitario.
• Actualización e instalación de un revestimiento inferior del vertedero para
proteger el suelo.
• Reducción de volumen/continuación de la operación del vertedero en el sitio
existente.
• Recuperación y reutilización de materiales, como: i) suelo como material de
cobertura; ii) recuperación de material para producción de energía y subpro-
ductos metálicos.
La ventaja que ofrece la minería de rellenos sanitarios es que, a través de un mis-
mo proceso, se puede obtener productos, alargar la vida útil de un vertedero, obtener
energía, o recuperar los suelos. Las posibilidades y ventajas de incorporar este tipo de
tecnologías se traduce en las múltiples combinaciones de sus benecios.
La primera vez que se utilizó el concepto de landll mining fue en Israel, en el año
«como una forma de obtener fertilizantes para huertos, pero esta siguió siendo
la única iniciativa reportada por varias décadas» (Krook, Svensson y Eklund, :
). Durante los años noventa, en Estados Unidos —y por efecto de la regulación a
los vertederos— «obtener permisos para desarrollar nuevos vertederos era cada vez
más difícil, principalmente debido a la fuerte oposición pública» (Krook, Svensson y
Eklund, : ). Por lo anterior, los dueños comenzaron a buscar estrategias para
reducir o posponer los costos relacionados con el cierre nal, aumentando la vida útil
de los vertederos. La «excavación, procesamiento, tratamiento y recuperación de los
materiales depositados emergieron como una estrategia prometedora para resolver
. Traducción de las autoras.
. De acuerdo con los autores, las regulaciones de vertederos de la época obligaron a muchos a cerrar,
implicando también requisitos más estrictos sobre el cierre nal y la posterior gestión y monitoreo a
largo plazo de contaminantes (Krook, Svensson y Eklund , -)
. Traducción de las autoras.
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la creciente disminución de capacidad» (Krook, Svensson y Eklund, : ). Sin
embargo, el objetivo principal era el aumento de capacidad del sitio de disposición y
no la obtención de recursos a partir del mismo.
En los Países Bajos se han impulsado algunos proyectos de minería de vertederos.
Los principales motivos para el desarrollo de estos proyectos en este país se han re-
lacionado con el uso del suelo (el desarrollo de un área industrial en la ubicación del
vertedero) y para evitar la contaminación del entorno. Solo en uno de los casos fue
por la obtención de un producto nal propiamente tal (Van der Zee, Achterkamp y
Visser, : ). Actualmente, existen varios países realizando estudios para evaluar
la posibilidad de implementar el landll mining en sus vertederos. Escocia (WRAP,
) e India (Dubey, Chakrabarti y Pandit, : -) tienen importantes análisis
costo-benecio al respecto. Nuestro objetivo ahora es intentar dilucidar si normati-
vamente es posible, o no, incorporar estas nuevas tecnologías a nuestro país y anali-
zar el impacto que implicaría en el cambio climático.
Marco normativo chileno: residuos sólidos
En Chile no existe una ley o normativa de orden general que regule la gestión de
los residuos sólidos. Lo que hay es una gran cantidad de normas referidas a distin-
tas materias o actividades que contienen disposiciones asociadas al manejo, gestión,
almacenamiento, transporte o disposición nal de los residuos sólidos de diferentes
clases. En esa línea, existen distintos organismos sectoriales con competencias en
materia de residuos: la autoridad sanitaria, quien otorga autorizaciones y scaliza;
las municipalidades, encargadas de la gestión de los residuos sólidos domiciliarios; la
Superintendencia del Medio Ambiente, que scaliza aquellos casos en que el proyec-
to cuenta con una resolución de calicación ambiental.
En ese sentido, podemos encontrar disposiciones que regulan distintas activida-
des en relación con los residuos sólidos en los siguientes cuerpos normativos:
• Ley ., que establece un marco para la gestión de residuos, la responsabili-
dad extendida del productor y el fomento al reciclaje, del Ministerio del Medio
Ambiente. Esta ley fue publicada el de junio de y, como señalamos antes,
tiene como objeto «disminuir la generación de residuos y fomentar su reutiliza-
ción, reciclaje y otro tipo de valorización, a través de la instauración de la respon-
sabilidad extendida del productor y otros instrumentos de gestión de residuos,
con el n de proteger la salud de las personas y el medio ambiente» (artículo ).
• Decreto con Fuerza de Ley de , Código Sanitario, del Ministerio de
Salud Pública. Esta norma regula todas las cuestiones relacionadas con el fo-
. Traducción de las autoras.
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mento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República.
En ese marco, establece como una de las atribuciones y obligaciones de las mu-
nicipalidades la de «recolectar, transportar y eliminar por métodos adecuados,
a juicio del Servicio Nacional de Salud, las basuras, residuos y desperdicios que
se depositen o produzcan en la vía urbana», de acuerdo con lo establecido en
el artículo letra b) de la norma. Asimismo, en el párrafo III del Título II del
Libro III, referido a los desperdicios y basuras, la norma exige, especícamente
en los artículos y , autorización sanitaria para la «construcción, repara-
ción, modicación y ampliación de cualquier planta de tratamiento de basuras
y desperdicios de cualquier clase», así como para «el funcionamiento de todo
lugar destinado a la acumulación, selección, industrialización, comercio o dis-
posición nal de basuras y desperdicios de cualquier clase».
• Decreto con Fuerza de Ley , que ja el texto refundido, coordinado y siste-
matizado de la Ley ., Orgánica Constitucional de Municipalidades, del
Ministerio del Interior. Esta norma establece, en su artículo letra f), el aseo
y ornato de la comuna como función privativa de las municipalidades; a estas
le corresponde la recolección, transporte y/o disposición nal de los residuos
domiciliarios. Asimismo, en el artículo le atribuye el servicio de extracción
de la basura a la unidad encargada de la función de medio ambiente, aseo y
ornato.
• Decreto Ley . de , Ley de Rentas Municipales, del Ministerio del Inte-
rior. Esta norma, en su artículo , se reere al cobro del servicio municipal de
extracción de residuos sólidos domiciliarios, estableciendo la posibilidad de
que este cobro sea diferenciado, utilizando para ello diversos criterios, como
programas ambientales, incluyendo reciclaje, frecuencia o volúmenes de ex-
tracción, o las condiciones de accesibilidad.
• Ley ., que aprueba Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Esta ley, publicada en marzo
de y modicada por la Ley . el año , exige la evaluación ambien-
tal de una serie de proyectos en su artículo , entre ellos los establecidos en los
literales i) y o), consistentes en proyectos de desarrollo minero, incluidos los
de disposición de residuos y estériles, así como los proyectos de saneamiento
ambiental, como plantas de tratamiento de residuos sólidos de origen domici-
liario, rellenos sanitarios, y sistemas de tratamiento y disposición de residuos
industriales líquidos o sólidos, respectivamente. Asimismo, ent re las funciones
del Ministerio del Medio Ambiente, el artículo letra g) establece la de «pro-
poner políticas y formular normas, planes y programas en materia de residuos
y suelos contaminados».
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• Ley ., que sanciona el transporte de desechos hacia vertederos clandes-
tinos, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Ley publicada en
noviembre de , y que modica la Ley del Tránsito, introduciendo tres nue-
vos artículos ( bis, ter y quáter) referidos a las sanciones asociadas
al transporte, traslado o depósito de basuras, desechos o residuos de cualquier
tipo, hacia o en la vía pública, sitios eriazos, en vertederos o depósitos clan-
destinos o ilegales, o en los bienes nacionales de uso público; y al transporte y
retiro de escombros sin contemplar las medidas necesarias para evitar la dis-
persión de materiales o polvo durante su traslado.
• Decreto Supremo de , que aprueba el Reglamento del Sistema de Eva-
luación de Impacto Ambiental, del Ministerio del Medio Ambiente. Este regla-
mento tiene como objeto establecer las disposiciones por las cuales se regirá el
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y la Participación de la
Comunidad en el proceso de evaluación de impacto ambiental. Con ese pro-
pósito, detalla en su artículo cada uno de los proyectos que de acuerdo a
la Ley . deben ser sometidos al SEIA, entre ellos los establecidos en los
literales i) y o), ya identicados.
• Decreto Supremo de , que establece condiciones sanitarias y ambien-
tales básicas en los lugares de trabajo, del Ministerio de Salud. Esta norma tra-
ta, en el párrafo III del título II, la disposición de residuos industriales líquidos
y sólidos, exigiendo autorización sanitaria para su almacenamiento, transpor-
te, tratamiento y disposición nal. Al respecto señala en el artículo que «la
acumulación, tratamiento y disposición nal de residuos industriales dentro
del predio industrial, local o lugar de trabajo, deberá contar con la autorización
sanitaria». Por su parte, el artículo dispone que «las empresas que realicen
el tratamiento o disposición nal de sus residuos industriales fuera del predio,
sea directamente o a través de la contratación de terceros, deberán contar con
autorización sanitaria, previo al inicio de tales actividades». Luego, en el artí-
culo señala un listado de residuos que serán entendidos como peligrosos
para efectos del Reglamento.
• Decreto Supremo de , que establece el Reglamento Sanitario sobre
el Manejo de Residuos Peligrosos, del Ministerio de Salud. Este reglamento
regula «las condiciones sanitarias y de seguridad mínimas a que deberá some-
terse la generación, tenencia, almacenamiento, transporte, tratamiento, reú-
so, reciclaje, disposición nal y otras formas de eliminación de los residuos
peligrosos».
• Decreto Supremo de , que aprueba el reglamento sobre condiciones
sanitarias y de seguridad básicas en los rellenos sanitarios, del Ministerio de
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Salud. La presente norma, con el objeto de regular las condiciones sanitarias
y de seguridad básicas de los rellenos sanitarios, dispone en su artículo que
«todo relleno sanitario deberá contar con un proyecto de ingeniería aprobado
por la autoridad sanitaria, el que deberá ser elaborado por un profesional idó-
neo. En aquellos casos en que previamente corresponda ingresar el proyecto al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, la autoridad sanitaria otorgará
dicha aprobación una vez que, habiendo sido incorporados las exigencias con-
tenidas en la respectiva Resolución de Calicación Ambiental, se constate el
cabal cumplimiento de las disposiciones reglamentarias, de orden sanitario y
de seguridad». Asimismo, establece los contenidos mínimos del proyecto de
ingeniería.
• Decreto supremo de , que aprueba el reglamento sobre manejo de re-
siduos generados en establecimientos de atención de salud, del Ministerio de
Salud. La presente norma, clasica los residuos generados en establecimientos
de atención de salud en cuatro categorías para regular su manejo, y entrega
una denición para efectos del reglamento: residuos peligrosos, residuos ra-
dioactivos de baja intensidad, residuos especiales y residuos sólidos asimila-
bles a domiciliarios.
• Decreto Supremo de , que aprueba el reglamento para el manejo de lodos
provenientes de plantas de tratamiento de euentes de la industria procesado-
ra de frutas y hortalizas, del Ministerio del Medio Ambiente. La presente nor-
ma, de acuerdo con su artículo , «establece las exigencias sanitarias mínimas
para el manejo, restricciones, requisitos y condiciones técnicas, para la aplica-
ción de lodos en determinados suelos», deniendo lodo, para efectos de este
reglamento, como «residuo semisólido generado en plantas de tratamiento de
euentes líquidos de la industria procesadora de frutas y verduras».
• Decreto Supremo de , que establece el reglamento para el manejo de lo-
dos generados en plantas de tratamiento de aguas servidas, del Ministerio Se-
cretaría General de la Presidencia. Este reglamento, de acuerdo con su artículo
, «establece la clasicación sanitaria de los lodos y las exigencias sanitarias
mínimas para su manejo, además de las restricciones, requisitos y condicio-
nes técnicas para la aplicación de lodos en determinados suelos», deniendo
lodos como «residuos semisólidos que hayan sido generados en plantas de tra-
tamiento de aguas servidas».
• Decreto Supremo de , que regula autorización de movimientos trans-
fronterizos de residuos peligrosos consistentes en baterías de plomo usadas,
del Ministerio de Salud. Esta norma establece la prohibición de «movimiento
transfronterizo de baterías de plomo usadas, desde Chile a terceros países, en
PELAYO DÍAZ Y LINAZASORO ESPINOZA
EL IMPACTO CLIMÁTICO DE LA BASURA
tanto existan en el país instalaciones con capacidad para procesar estos resi-
duos peligrosos».
• Decreto Supremo de , que establece la norma de emisión para la inci-
neración, coincineración y coprocesamiento, del Ministerio del Medio Am-
biente. La norma regula las emisiones de «las instalaciones de incineración,
las instalaciones de coincineración que correspondan a hornos rotatorios de
cal o a instalaciones forestales y para las instalaciones de coprocesamiento que
correspondan a hornos de cemento, que utilicen combustibles distintos a los
tradicionales». Asimismo, en su artículo establece que «su objetivo es preve-
nir los efectos negativos sobre la salud de la población y los recursos naturales,
derivados de las emisiones tóxicas provenientes de los procesos de incinera-
ción, coprocesamiento y coincineración regulados por este decreto».
• Decreto Supremo de , que aprueba el Reglamento del Registro de Emi-
siones y Transferencias de Contaminantes (RETC), del Ministerio del Medio
Ambiente. El artículo de la norma establece que el RETC «es una base de da-
tos accesible al público, destinada a capturar, recopilar, sistematizar, conser var,
analizar y difundir la información sobre emisiones, residuos y transferencias
de contaminantes potencialmente dañinos para la salud y el medio ambiente
que son emitidos al entorno, generados en actividades industriales o no indus-
triales o transferidos para su valorización o eliminación». El RETC «dispondrá
de manera sistematizada, por fuente o agrupación de fuentes, la naturaleza,
caudal y concentración de emisiones de contaminantes que sean objeto de una
norma de emisión. Además, el registro contemplará la declaración o estima-
ción de emisiones, residuos y transferencias de aquellos contaminantes que no
se encuentran regulados en una norma de emisión, plan de descontaminación,
u otra regulación vigente, cuando se trate de emisiones que corresponden a
fuentes difusas, o que se estiman debido a que se encuentran en convenios
internacionales suscritos por Chile. Las estimaciones las realizará el Ministe-
rio del Medio Ambiente mediante la información que entreguen los diferentes
órganos de la Administración del Estado». La disposición añade que «el re-
gistro contemplará la cantidad, naturaleza, características, origen, destino y la
gestión de los residuos generados por los establecimientos, de conformidad a
lo dispuesto en el presente reglamento y, en particular, de los residuos de pro-
ductos prioritarios».
Nos parece que es fundamental —y urgente— sistematizar la normativa asociada
a residuos en nuestra legislación, idealmente a través de una ley marco de residuos
que establezca normas claras para todo tipo de residuos, respecto de su gestión, al-
macenamiento, transporte, reutilización, valorización, reciclaje y disposición nal,
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esperando que esta última —la disposición nal— sea dejada solo en caso que efec-
tivamente no exista otra alternativa, con el objeto de avanzar hacia una reducción
efectiva de los rellenos sanitarios y vertederos.
Conceptos básicos en torno a los residuos sólidos
Nuestra legislación dene residuo en al menos tres cuerpos normativos. En su artí-
culo , el Reglamento Sanitario sobre el Manejo de Residuos Peligrosos establece que
residuo o desecho es toda «sustancia, elemento u objeto que el generador elimina,
se propone eliminar o está obligado a eliminar». El Decreto Supremo de
establece que residuo, basura, desecho o desperdicio son las «sustancias, elementos u
objetos cuyo generador elimina, se propone eliminar o está obligado a eliminar». Por
su parte, la reciente Ley . dene de manera genérica el concepto de residuo, en
el artículo numeral ), señalando que este es toda «sustancia u objeto que su gene-
rador desecha o tiene la intención u obligación de desechar de acuerdo a la normativa
vigente». El Reglamento del RETC en su artículo letra n) lo dene del mismo modo.
Si bien no hay una denición normativa de residuo sólido en general, la Ley de
Rentas Municipales señala en su artículo que se considerarán residuos sólidos domi-
ciliarios a las «basuras de carácter doméstico generadas en viviendas y en toda otra
fuente cuyos residuos presenten composiciones similares a los de las viviendas». El
Decreto Supremo establece en su artículo que residuos sólidos domic iliarios son
los «residuos sólidos, basuras, desechos o desperdicios generados en viviendas y en
establecimientos tales como edicios habitacionales, locales comerciales, locales de
expendio de alimentos, hoteles, establecimientos educacionales y cárceles», mien-
tras que los residuos sólidos asimilables son los «residuos sólidos, basuras, desechos
o desperdicios generados en procesos industriales u otras actividades, que no son
considerados residuos peligrosos de acuerdo a la reglamentación sanitaria vigente y
que, además, por su cantidad composición y características físicas, químicas y bacte-
riológicas, pueden ser dispuestos en un relleno sanitario sin interferir con su normal
operación». Por su parte, el Decreto Supremo de dispone en su artículo
que se entenderá por residuo industrial «todo aquel residuo sólido o líquido, o combi-
naciones de estos, provenientes de los procesos industriales y que, por sus caracterís-
ticas físicas, químicas o microbiológicas no puedan asimilarse a los residuos domés-
ticos». Por último, el Reglamento Sanitario sobre el Manejo de Residuos Peligrosos
dispone en su artículo que residuo peligroso es todo «residuo o mezcla de residuos
que presenta riesgo para la salud pública y/o efectos adversos al medio ambiente, ya
sea directamente o debido a su manejo actual o previsto, como consecuencia de pre-
sentar algunas de las características señaladas en el artículo ».
La eliminación ha sido entendida tanto por el Reglamento del RETC, en su artí-
culo literal c), como en la Ley ., en su artículo numeral ), como «todo pro-
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EL IMPACTO CLIMÁTICO DE LA BASURA
cedimiento cuyo objetivo es disponer en forma denitiva o destruir un residuo en
instalaciones autorizadas».
El relleno sanitario, como lugar de disposición denitiva, es denido en el artículo
del Decreto Supremo como la «instalación de eliminación de residuos sólidos
en la cual se disponen residuos sólidos domiciliarios y asimilables, diseñada, cons-
truida y operada para minimizar molestias y riesgos para la salud y la seguridad de la
población y daños para el medio ambiente, en la cual las basuras son compactadas en
capas al mínimo volumen practicable y son cubiertas diariamente, cumpliendo con
las disposiciones del presente reglamento».
En el mismo artículo también dene el biogás como la «mezcla de gases generada
por la descomposición anaeróbica de la materia orgánica putrescible de los residuos
que se depositan en un relleno sanitario y que consiste mayoritariamente en metano,
dióxido de carbono, vapor de agua y, en mucho menor medida, de gases tales como
sulfuro de hidrógeno e hidrógeno».
En ninguna de las normas vigentes en nuestro país asociadas a residuos —tal vez
solo excluyendo a Ley .— podemos encontrar el establecimiento de principios
claros que inspiren la regulación, y que tiendan inequívocamente a reducir el impac-
to climático que la basura genera. Es de suma relevancia actualizar estas normas a la
luz de los desaantes objetivos que el país se ha planteado respecto a la disminución
de los gases de efecto invernadero: bajar progresivamente hasta un nivel de Mt
CO en y carbono neutralidad en , según la última actualización de la Con-
tribución Nacional al Acuerdo Climático de París .
Tipos de residuos sólidos en nuestro ordenamiento
De las deniciones entregadas por los distintos cuerpos normativos vigentes en nues-
tro ordenamiento, y de lo dispuesto por el Ministerio del Medio Ambiente a través del
sitio web del Sistema Nacional de Información Ambiental, podemos concluir que
los residuos sólidos pueden clasicarse según su origen y según sus características.
Según su origen:
• Residuos sólidos municipales: Son aquellos residuos sólidos domiciliarios y re-
siduos asimilables a los anteriores generados en el sector servicios y pequeñas
industrias. También se consideran residuos municipales a los derivados del
aseo de vías públicas, áreas verdes y playas.
• Residuos industriales: Residuo resultante de los procesos de fabricación, trans-
formación, utilización, consumo, limpieza y mantenimiento, generados por
. Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), Ministerio de Medio Ambiente, «Resi-
duos», disponible en https://sinia.mma.gob.cl/temas-ambientales/residuos/.
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la actividad industrial. Corresponden a residuos que, por sus característi-
cas físicas, químicas o microbiológicas, no pueden asimilarse a los residuos
domésticos.
Según sus características:
• Residuo peligroso: Residuo o mezcla de residuos que presenta riesgo para la
salud pública y/o efectos adversos al medio ambiente, ya sea directamente o
debido a su manejo actual o previsto.
• Residuo no peligroso: Residuo que no presenta riesgo para la salud pública ni
efectos adversos al medio ambiente.
• Residuo inerte: Es un residuo no peligroso que no experimenta variaciones
físicas, químicas o biológicas signicativas, no es soluble, ni combustible, ni
reacciona física o químicamente, ni de ninguna otra manera. No es biodegra-
dable y tampoco afecta negativamente a otras materias con las cuales entra en
contacto.
Evaluación ambiental de los proyectos de recuperación de suelos
Así como no existe una ley marco para la gestión de residuos en Chile, tampoco
existe un marco regulatorio para la protección y calidad del uso de los suelos. No
tenemos una norma que nos indique con claridad cuándo se entiende que un suelo
está contaminado, qué acciones se deben tomar para recuperarlo, ni una metodología
estandarizada para el análisis de suelo.
De acuerdo con lo señalado por el Ministerio del Medio Ambiente en su Cuarto
reporte del estado del medio ambiente (SINIA, : ), especícamente en el capítu-
lo relacionado al suelo, el últimos esfuerzo en esta materia es el análisis hecho en
sobre la posibilidad de normar el componente suelo a través de un instrumento vin-
culante, para lo cual mandató la realización del estudio «Preparación de antecedentes
para la elaboración de la norma de calidad primaria de suelos». Como consecuencia
de las recomendaciones de ese estudio, el año se publicó la Guía metodológica
para la gestión de suelos con potencial presencia de contaminantes, aprobada mediante
la Resolución Exenta , la que expone los principales procedimientos involucrados
. Existen distintos cuerpos normativos que regulan el suelo: la Ley ., sobre cierre de faenas
mineras; la Ley . sobre Bases Generales de Medio Ambiente; la Ley ., sobre incentivos agrí-
colas a suelos degradados; el Decreto con Fuerza de Ley , que establece un sistema de incentivos para
la recuperación de suelos degradados; el Decreto , que aprueba el reglamento para la aprobación de
proyectos de diseño, construcción, operación y cierre de los depósitos de relaves; y el Decreto Ley .,
que establece disposiciones sobre protección agrícola.
PELAYO DÍAZ Y LINAZASORO ESPINOZA
EL IMPACTO CLIMÁTICO DE LA BASURA
en la gestión de suelos con potencial presencia de contaminantes. Pero este esfuerzo
es claramente insuciente.
Ladegradación del suelo se dene comoun «cambio en la salud del suelo resul-
tando en una disminución de la capacidad del ecosistema para producir bienes o
prestar servicios para sus beneciarios. Los suelos degradados contienen un estado
de salud que no puede proporcionar los bienes y servicios normales del suelo en
cuestión en suecosistema» (BCN, ). Esta degradación del suelo es fundamen-
talmente producida por el hombre a través de actividades forestales, de agricultura,
ganaderas, o bien indirectamente a través de actividades industriales, mineras, de
transporte y por la disposición nal de residuos. De acuerdo a los datos levantados en
el mencionado Cuarto reporte del estado del medio ambiente, un , de los sitios
potencialmente contaminados a nivel nacional tienen su origen en la disposición de
residuos (SINIA, : ).
Como señalamos, la Ley . establece en su artículo un listado de todos
aquellos proyectos que deben ser evaluados ambientalmente, los que luego el RSEIA
en su artículo se encarga de detallar y denir. En el literal o) de ambos artículos
se señala que deben evaluarse ambientalmente los «proyectos de saneamiento am-
biental, tales como sistemas de alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento
de agua o de residuos sólidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios
submarinos, sistemas de tratamiento y disposición de residuos industriales líquidos
o sólidos». Luego, el artículo del RSEIA detalla qué se entenderá por proyectos de
saneamiento ambiental. Especial atención nos merecen los siguientes literales:
Se entenderá por proyectos de saneamiento ambiental al conjunto de obras, servi-
cios, técnicas, dispositivos o piezas que correspondan a: […]
o.. Plantas de tratamiento y/o disposición de residuos sólidos de origen domici-
liario, rellenos sanitarios, estaciones de transferencia y centros de acopio y clasica-
ción que atiendan a una población igual o mayor a cinco mil (.) habitantes. […]
o.. Sistemas de tratamiento, disposición y/o eliminación de residuos industriales
sólidos con una capacidad igual o mayor a treinta toneladas día ( t/día) de trata-
miento o igual o superior a cincuenta toneladas ( t) de disposición.
o.. Sistemas de tratamiento, disposición y/o eliminación de residuos peligrosos
con una capacidad de veinticinco kilos día ( kg/día) para aquellos que estén dentro
de la categoría de «tóxicos agudos» según DS / Ministerio de Salud; y de mil
kilos día ( kg/día) para otros residuos peligrosos.
o. Sistemas de tratamiento, disposición y/o eliminación de residuos especiales
provenientes de establecimientos de salud, con capacidad mayor o igual a doscientos
cincuenta kilogramos diarios ( kg/día).
o. Reparación o recuperación de áreas que contengan contaminantes, que abar-
quen, en conjunto, una supercie igual o mayor a diez mil metros cuadrados (.
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m²), salvo que se trate de medidas que formen parte de una propuesta de plan de
reparación a que se reere el artículo de la Ley Orgánica de la Superintendencia
del Medio Ambiente, cuyo texto fue jado por el artículo segundo de la Ley .,
caso en el cual se aplicará lo dispuesto en dicha disposición y en su Reglamento.
De lo anterior, podemos concluir que en nuestro país deben ser evaluados am-
bientalmente todos aquellos proyectos que contemplen la disposición nal de resi-
duos sobre los límites establecidos, así como aquellos que contemplen la reparación
o recuperación de suelos contaminados, que abarquen, en conjunto, una supercie
igual o mayor a una hectárea. Por lo tanto, a falta de normativa asociada al compo-
nente suelo, y a la recuperación de suelos contaminados, el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental ha debido hacerse cargo de establecer medidas para evitar, mi-
nimizar, compensar o reparar impactos al suelo generados por proyectos, pero solo
respecto de aquellos que requieren ingresar al dicho sistema.
Revisados los proyectos sometidos al SEIA por el literal o. antes identicado,
podemos señalar que, de ingresos al sistema, proyectos han sido aprobados
desde que existe. De este universo, corresponden a proyectos asociados a planes
de cierre o a estudios de cierre de vertederos o rellenos sanitarios, los que tienen
en general como nalidad el implementar el cierre progresivo y sellado del sitio
de disposición nal, permitiendo minimizar los riesgos sanitarios y ambientales
asociados al manejo de los residuos sólidos. De los proyectos aprobados a la fecha,
solo dos tienen por objeto la recuperación y habilitación del terreno mediante un
saneamiento del suelo intervenido a través de la remoción del material residual
existente: uno abarcando una supercie de , hectáreas y otro, una supercie de
, hectáreas.
A nuestro parecer, el literal de ingreso no se ha utilizado correctamente a la fecha,
ya que en su gran mayoría no se han evaluado proyectos de reparación o recupera-
ción de suelos, sino planes de cierre de sitios que buscan solo minimizar mayores
efectos ambientales y para la salud. Queda pendiente la tarea de evaluar si este literal
debe ser ampliado para incorporar expresamente los planes de cierre de sitios de
disposición nal de residuos sólidos, o bien si lo que buscamos es efectivamente re-
cuperar los suelos contaminados.
Dicho todo lo anterior, podemos concluir que nuestro ordenamiento sí contempla
la evaluación de proyectos de recuperación de suelos en la que podría enmarcarse
perfectamente un proyecto de landll mining.
. Análisis realizado a partir de la información del e-SEIA, al de octubre de .
. Nos referimos a los proyectos «Recuperación departamental» (RCA /) y «Saneamiento del
terreno Las Salinas» (RCA /).
PELAYO DÍAZ Y LINAZASORO ESPINOZA
EL IMPACTO CLIMÁTICO DE LA BASURA
La importancia del suelo en la contribución al cambio climático
y los objetivos del Protocolo de Kioto
No solo la degradación de los desechos orgánicos en vertederos y rellenos sanitarios
genera emisiones de metano que a largo plazo contribuyen al calentamiento global,
sino que también —especialmente los más antiguos— son fuente de contaminación
local al producir lixiviación de sustancias peligrosas (Krook, Svensson y Eklund,
: ) y, como consecuencia, la pérdida del suelo debajo de los vertederos genera
importantes efectos a nivel climático.
El crecimiento económico y demográco de nuestro país ha aumentado exponen-
cialmente la producción de gases de efecto invernadero, los que son considerados la
principal causa del calentamiento global y el cambio climático, ya que la degradación
y pérdida de suelos conduce a la eliminación de uno de los principales sumideros
de CO a nivel mundial. Como ya se adelantó, «el suelo ejerce su labor protectora a
través de su poder de amortiguación o capacidad natural de depuración de la conta-
minación» (Ortiz Bernard y otros, : ).
En , el Protocolo de Kioto reconoció la importancia de los suelos, señalando
que las emisiones netas de carbono podrían ser reducidas a través de su acumulación
en sumideros terrestres, pues los suelos son «uno de los principales sumideros de
carbono de la naturaleza […] con potencial para incrementar la retención de CO»
(Ortiz Bernard y otros, : ). Sin embargo, Chile no contempla compromisos
especícos en materia de recuperación de suelos. Los objetivos que persigue el país
dicen relación, más bien, con energía y reforestación.
En cualquier caso, hay que tener muy presente que el poder de amortiguación de
un suelo no es ilimitado, y cuando se rebasa, el suelo deja de ser ecaz como sumide-
ro de la contaminación, llegando incluso a invertirse el proceso y a convertirse en una
fuente de contaminación para los organismos del suelo y para el medio circundante
(Ortiz Bernard y otros, : ). De ahí que sea tan importante, para la protección de
este recurso, evaluar e incentivar el desarrollo y la innovación respecto de las técnicas
de recuperación de suelos.
El problema es que, si bien el impacto nal en la recuperación de suelos resulta
positivo para el cambio climático y para la disminución de gases de efecto inverna-
dero, el proceso de recuperación tiene efectos tanto positivos como negativos que es
necesario evaluar.
Respecto del landll mining, los análisis que se han dedicado a realizar estudios de
impacto, se han enfocado en el análisis costo-benecio de su implementación y han
arrojado los resultados que se sintetizan en la tabla 2.
. Para otros análisis costo-benecio, véase Dubey, Chakrabarti y Pandit (: -).
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Un estudio realizado en China (Zhou y otros, ) propone otros criterios para
el análisis costo-benecios del landll mining (tabla 3), y que nos parecen especial-
mente relevantes dado que los escenarios evaluados van más allá de los costos ope-
racionales de la tabla 2.
Tabla 2. Costos y benecios del landll mining
Benecios Costos
Aumento de la capacidad del vertedero
Costos evitados o reducidos de:
Cierre de vertedero
Atención y seguimiento posteriores al cierre
Compra de capacidad adicional o sistemas sosticados
Ingresos de:
Materiales reciclables y reutilizables
Residuos combustibles vendidos como combustible
Suelo recuperado utilizado como cubierta
materiales, vendidos como relleno de construcción, vendido para
otros usos
Responsabilidad por la remediación de áreas adyacentes
Valor de la tierra de sitios recuperados para otros usos
Gastos incurridos en la planicación del proyecto:
Preparación del sitio
Alquiler o compra de equipos
Alquiler o compra de equipos de seguridad
Construcción o expansión de instalaciones de manejo de
materiales
Costos operativos:
Trabajo
Equipo de combustible y mantenimiento
Relleno de tierras de residuos no recuperados
Administrativo y regulatorio
Gastos de cumplimiento
Formación de trabajadores en seguridad y procedimientos.
Costos de transporte
Fuente: (Van der Zee, Achterkamp y Visser, 2004: 10)
Tabla 3. Costos y benecios de landll mining según Zhou y otros (2015)
Costos Benecios
Capital
Preparación del sitio
Suelos
Obtención de suelos para desarrollo urbano
Maquinaria para excavaciones
Maquinaria para clasicación de
residuos y procesamiento Recuperación de espacio aéreo asociado al suelo
Maquinaria para manipulación de
materiales
Costos
operacionales
Estudios pre operacionales
Materiales
recuperados
Fertilizantes
Costos del procesamiento de basura
Materiales de construcción
Metales reciclados
Transporte de material Energía
Combustible generada a través de la basura plástica
Energía producto de la valorización de residuos y otros
combustibles
Disposición nal de residuos Post cierre
Evitar emisiones de gases de los vertederos
Tratamiento y cuidado de los lixiviados
PELAYO DÍAZ Y LINAZASORO ESPINOZA
EL IMPACTO CLIMÁTICO DE LA BASURA
Sin embargo, creemos que el análisis costo-benecio no es el único que hay que
tener en cuenta a la hora de evaluar alternativas de remediación de pasivos ambienta-
les. Los estudios deben incluir análisis tanto económicos como técnicos, regulatorios,
ambientales y sociales (WRAP, ). El análisis costo-efectividad también es rele-
vante a la hora de evaluar proyectos de saneamiento de pasivos ambientales. Además,
es necesario incorporar las variables climáticas y el análisis de las emisiones de gases
de efecto invernadero para lograr evaluar si, efectivamente, la minería de rellenos
sanitarios constituye una alternativa climáticamente viable a la hora de recuperar
suelos.
Estudios recientes realizados en Sao Paulo, Brasil, han arrojado resultados po-
sitivos respecto del análisis de la experiencia comparada en la implementación de
esta tecnología: se ha indicado que el landll mining es signicativamente útil para el
cumplimiento de metas de desarrollo sustentable: funciona como una herramienta
de protección ambiental de las aguas y de los residuos, como elemento de inclusión
social y reducción de pobreza e inequidad y como forma de recuperación de suelos
que pueden ser recuperados ecientemente para su posterior urbanización (Calde-
rón y otros, ).
Aun cuando no se tengan estudios y datos respecto de la implementación de las
diferentes técnicas de recuperación de suelos en Chile, es importante comenzar a
discutir acerca de la posibilidad de desarrollar este tipo de proyectos. Entender la im-
portancia que tienen los suelos y el impacto que genera la basura y su acumulación en
vertederos y rellenos sanitarios nos obliga a pensar que, al menos, la industria debiese
comenzar a investigar respecto de sus distintas alternativas de recuperación. Y que
nosotros, como ciudadanos, también tenemos el deber de tomar conciencia respecto
de nuestros propios residuos y su imp acto climático.
Conclusiones
Los rellenos sanitarios y vertederos aparecieron en un primer momento como una
solución inmediata a un problema sanitario asociado a la vida urbana, pero con el
crecimiento de la ciudad, el uso de estos terrenos ha generado otros tipos de conic-
tos socioambientales.
La educación ambiental juega un rol esencial dentro de este panorama: debe for-
talecer la idea de evitar la generación de residuos, poniendo énfasis en la reutiliza-
ción, el reciclaje y la valorización de esos residuos. Sin embargo, también es relevante
hacerse cargo de los residuos sólidos ya dispuestos, y que hoy generan una serie de
consecuencias perjudiciales para el medio ambiente y la calidad de vida de las perso-
nas. En ese sentido, nos parece fundamental explorar alternativas de recuperación de
los suelos contaminados por la basura. El diagnóstico actual es desalentador: «Dos de
cada tres municipalidades no tenían acceso a vertederos sanitarios en . Para am-
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pliar el acceso, el Gobierno se propone duplicarlos hasta el año . Sin embargo, un
mayor fomento de la prevención de la producción de desechos y del reciclado podría
reducir la necesidad de expandir la capacidad existente» (Cepal y OCDE, : ).
El suelo es un elemento que ha sido dejado de lado por nuestra normativa ambien-
tal, y urge la dictación de una ley que regule la gestión de residuos de una manera in-
tegral para evitar la contaminación de los suelos. Pero además de una ley o normativa
especíca que regule al suelo como un recurso natural no renovable —atendido que
su velocidad de formación y regeneración es muy lenta comparada con los procesos
que contribuyen a su degradación— es necesario que se determine la existencia de
riesgos asociados a los suelos contaminados, así como su magnitud, y se establezcan
medidas de recuperación y restauración de suelos con la nalidad de permitir su re-
utilización, además de políticas y medidas ambientales que garanticen la protección
y conservación de los suelos.
El problema de la basura y su impacto en el medio ambiente nos llevan a creer que
debemos dar un paso más allá en materia del reciclaje. Hay que tener en cuenta que
el , de los sitios potencialmente contaminados en nuestro país tienen su origen
en la disposición de residuos.
En este contexto, creemos que, si bien es una tecnología aun en desarrollo y poco
estudiada, es necesario explorar el landll mining en nuestro país, con el objetivo
de recuperar los suelos y valorizar los residuos ahí dispuestos, evitar la utilización
de terrenos adicionales y obtener energía a través del gas metano generado en estos
rellenos sanitarios. De hecho, en la actualidad es posible incorporar el landll mining
o la recuperación del suelo a partir del diseño mismo de los vertederos y rellenos
sanitarios, para que sean evaluados como una etapa nal del proyecto.
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Agradecimientos
Agradecemos la colaboración de Andrés Ibarra en la etapa nal de escritura de este
artículo.
Sobre las autoras
C P D es abogada de la Facultad de Derecho de la Universidad
de Chile y estudiante del Magíster en Derecho Ambiental de la Universidad del De-
sarrollo. Su correo electrónico es constanza.pelayo@gmail.com. https://orcid.
org/---.
REVISTA DE DERECHO AMBIENTAL
NÚM. 14 2020 • PÁGS. 7195
I L E es abogada de la Facultad de Derecho de la Uni-
versidad de Chile y candidata a magíster en Derecho con mención en Derecho Públi-
co por la misma casa de estudios. Es académica en proceso de nombramiento del De-
partamento de Derecho Público de la Universidad de Chile y profesora de Derecho
Administrativo de la Universidad Católica Silva Henríquez. Su correo electrónico es
izaskun.linazasoro@gmail.com. https://orcid.org/---.
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La Revista de Derecho Ambiental, del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Chile, es un espacio de exposición y análisis en el plano académico del
derecho ambiental. Su contenido se presenta a través de doctrina, jurisprudencia y recensio-
nes, y aborda diversas materias relacionadas con la gestión, institucionalidad y herramientas
de protección ambiental y desarrollo sustent able. Se presentan artículos de diferentes autores
y autoras en los que se analizan y abordan casos y temas jurídico-ambientales de creciente
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