Historia de la universalizacion del acceso al agua y alcantarillado en Santiago de Chile (1970-1995).
| Autor | Pflieger, G |
RESUMEN ¿Cuáles son los factores que explican la universalización de las redes de agua y de saneamiento en Santiago de Chile? Analizaremos los papeles respectivos de las políticas de la vivienda y de las primeras reformas del servicio en la universalización del acceso al agua potable a lo largo de los ochenta. En una segunda fase, destacaremos las dificultades que trae para estas redes el crecimiento urbano del Gran Santiago en los ochenta, las que generan una segunda ola de reformas. Estudiaremos, finalmente, el diseño de la reforma reglamentaria y gerencial de 1989 y sus efectos en términos de accesibilidad espacial y social al servicio.
Palabras claves: agua potable, alcantarillado, Santiago de Chile, acceso
ABSTRACT What factors explain the growth of universal access to potable water and sewage networks in Santiago, Chile? We will analyse the respective roles of housing policies and the first wave of service reforms in achieving universal access to drinking water during the 1980s. The second part of the article focuses on The difficulties linked to urban growth in Gran Santiago that coincided with the expansion of water and sewer lines during the 1980s, eventually leading to a second wave of reforms. Finally, we shall examine the designo f the 1989 regulatory and management reforms and their effects on service access as it varies by social group and geographic location.
Keywords: water, sanitation, Santiago de Chile, access.
Introducción
Mientras que los servicios urbanos de las ciudades europeas o norteamericanas se han universalizado desde finales de los años '30 (Tarr y Dupuy, 1988), las ciudades de los países en desarrollo se enfrentan a un subequipamiento en redes domiciliarias en relación a los estándares de los países del norte. Por una parte, las ciudades de los países desarrollados habrían conocido, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, un ideal moderno de integración territorial a través de las redes, promovido por servicios integrados, monopolísticos y de propiedad pública (Grabara y Marvin, 2001) (1). Por otra parte, ese ideal moderno de infraestructura no habría sido alcanzado en los países en desarrollo, que han tenido que enfrentarse a deficiencias en los modos de gestión, a problemas de financiamiento y a dificultades en el control y planificación del crecimiento urbano (Coutard, 2002; Graham, 2002).
En este contexto, que revela el contraste entre el ideal moderno de los países del norte y los problemas de accesibilidad a los servicios esenciales por parte de los países de sur, Chile constituye un caso de excepción, caracterizándose simultáneamente por fuertes desigualdades sociales y espaciales, y por un acceso generalizado a servicios esenciales (2). El proceso de universalización del acceso a los servicios urbanos refleja, en Chile, el despliegue de un ideal de infraestructura moderno en una ciudad fuertemente segregada, bajo el efecto de políticas de la vivienda y dinámicas residenciales de largo plazo. Esa fase de universalización puede delimitarse temporalmente entre 1970, cuando se rompe el crecimiento de la inaccesibilidad a los servicios, y 1995, fecha en que se completa la cobertura de red de alcantarillado.
Luego, ¿a lo largo del período, cuáles han sido los factores de universalización de las redes de agua y saneamiento? ¿Cuál ha sido el papel de las políticas urbanas en ese proceso? ¿Cuál ha sido la relación entre los diferentes modos de gestión de los servicios y el incremento de las tasas de acceso? ¿Cuáles han sido las consecuencias de esa universalización en términos de segregación social y espacial?
Para tratar estos asuntos hemos estudiado las políticas urbanas --de vivienda y de planificación-y la evolución de los modos de gestión de los servicios entre 1970 y 1995. Nos hemos basado en un análisis de fuentes secundarias publicadas por economistas, politólogos y urbanistas relativas al crecimiento urbano, a las políticas de la vivienda y al desarrollo urbano, así como a las mutaciones de la gestión del agua y del saneamiento. También fueron realizadas entrevistas complementarias a técnicos y responsables de la distribución del agua, de la regulación del sector y algunos representantes del gobierno. Finalmente, hemos recogido y cartografiado las tasas de acceso al agua y al saneamiento publicadas en los censos de 1970, 1982 y 1992.
En primer lugar, analizaremos los papeles respectivos de las políticas de la vivienda y de las primeras reformas del servicio en la universalización del acceso al agua potable a lo largo de los ochenta. En una segunda fase, destacaremos las dificultades que trae para estas redes el crecimiento urbano del Gran Santiago en los ochenta, las que generan una segunda ola de reformas. Estudiaremos, finalmente, el diseño de la reforma reglamentaria y gerencial de 1989 y sus efectos en términos de accesibilidad espacial y social al servicio.
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1975-1989: la política de la vivienda y las reformas gerenciales al servicio de la universalización de las redes de agua potable
De acuerdo al censo de 1982, el acceso de las viviendas al agua potable y al alcantarillado ha mejorado considerablemente entre 1970 y 1982; la tasa de viviendas sin acceso al agua potable pasan del 16,9 al 2,5%, la tasa de viviendas sin sistemas de eliminación de las aguas servidas (sin alcantarillado, ni fosa séptica) pasan del 25,5 al 14,5%; entendiendo que en el mismo periodo el número de viviendas ha subido un 41%, pasando de 615.962 a 869.323 (INE, 1970 y 1982).
En este sentido, ¿qué factores impulsaron el aumento de la tasa de conexión a las redes de agua y saneamiento? La universalización de las redes de agua y de alcantarillado puede ser imputada, en primer lugar, a la política de vivienda y urbanismo que, a partir de 1971 y durante dos décadas, disminuye violentamente la producción de vivienda precaria. Esta política de vivienda va a ser sostenida por la reactivación de las inversiones y por una primera reforma profunda de la gestión de los servicios, emprendida en 1977.
El apoyo a la política de la vivienda
A lo largo de los setenta, los problemas de los habitantes de Santiago para acceder al agua, al saneamiento y a la electricidad son ante todo consecuencia de las dificultades de alojamiento de hogares pobres y del desarrollo de barrios informales. La llegada al poder del Gobierno militar en 1973 se traduce en dos consecuencias radicales: por un lado, la creación de nuevos campamentos se detiene totalmente, parando la producción de nuevas viviendas precarias; por otro lado, la política pública de vivienda social iniciada por Allende es suspendida y el ritmo de producción de viviendas destinadas a hogares pobres se reduce claramente, desde 1974 y, sobre todo, después de 1978. Entre 1976 y 1977, después de una primera reducción del ritmo de construcción de viviendas públicas, la culminación de los proyectos iniciados bajo el Gobierno de Allende conduce a la generación de 38.000 viviendas públicas, para luego observar un abandono casi total de este tipo de programas hacia finales de los ochenta. Ahora, más allá de su abandono, se debe considerar que esa política no tuvo mayor efecto sobre la tasa de conexión al agua y al saneamiento. A nivel nacional, entre 1970 y 1982, 150.000 viviendas sociales públicas fueron construidas (INE citado en Paquette, 1998). A lo largo de ese mismo periodo, a escala del Gran Santiago, el número de viviendas sin acceso al agua pasó de 96.000 a 21.000; sin embargo, en 1982 había 128.000 viviendas que no disponían de un sistema de eliminación de aguas servidas (INE, 1970 y 1982) (3). A fines de los setenta, en la mayoría de los campamentos, donde vivían alrededor de 200.000 personas, fueron congelados durante más de cinco años el suministro formal de servicios de agua, de saneamiento o de electricidad.
No es hasta 1979, en el marco de la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) que los programas de acceso a la vivienda son reactivados. Esos programas de filosofía liberal renuncian a la política de vivienda pública; ahora el Estado desarrolla un papel central en el financiamiento de la vivienda, apoyando el acceso a la propiedad, pero no en su construcción.
En primer lugar, la destrucción de los barrios precarios permite incluir, por la vía de la violencia, a las áreas que hasta ese momento no disfrutaban de conexión a las redes domiciliaras. Entre 1979 y 1986, 246 campamentos han sido arrasados, y 150.000 personas desplazadas y realojadas. Si bien el objetivo indicado por el Gobierno era prevenir los riesgos de inundación para los campamentos asentados cerca de las áreas fluviales y de devolver a sus propietarios los terrenos ocupados de forma ilegal, el realojamiento de los habitantes de esos barrios permitió sobre todo a los municipios más acomodados deshacerse de sus campamentos. Los municipios que reciben a las familias realojadas se situaban casi todos en el suroeste de la ciudad, donde los terrenos eran más baratos (La Pintana, Renca, Puente Alto, La Granja, Cerro Navia y San Bernardo).
En segundo lugar, el programa llamado de viviendas básicas propuso a las familias desplazadas viviendas de substitución según una tipología estandarizada y con acceso al agua, al alcantarillado y a la electricidad. Estas viviendas permitieron el acceso social a la propiedad. Los hogares se beneficiaban de una subvención del Estado que podía alcanzar hasta el 75% del costo de la vivienda. A nivel nacional, entre 1979 y 1980, 200.733 viviendas de esa clase fueron construidas (MINVU, citado en Paquette, 1998, p. 199). Al igual que para la promoción inmobiliaria privada, la reglamentación urbana obligaba, desde inicios de los setenta, a los constructores a hacerse cargo de la conexión de cada nueva vivienda construida a las redes de distribución de agua, de electricidad y de alcantarillado. El costo de la conexión era, así, parcialmente integrado al costo de construcción de las viviendas, siendo los distribuidores...
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