Garantías constitucionales del contribuyente: crítica al enfoque de la doctrina nacional - Núm. 8-2, Junio 2002 - Ius et praxis - Libros y Revistas - VLEX 43457276

Garantías constitucionales del contribuyente: crítica al enfoque de la doctrina nacional

AutorPatricio Masbernat Muñoz
CargoProfesor de Derecho Económico y Derecho Tributario en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Talca. E-mail: pmasbernatt@pehuenche.utalca.cl
I Introducción

La Constitución Política de la República de Chile (Constitución Política, en adelante), contiene un conjunto de normas que constituyen las bases de la fiscalidad, y que hacen referencia a los elementos esenciales que intervienen en ella, tales como aquellas normas que establecen el marco de desarrollo y ejecución de la Política Fiscal; la de creación de órganos estatales y la atribución de potestades; las que establecen las relaciones y solución de conflictos entre ellos; el reconocimiento de derechos y garantías constitucionales de los contribuyentes, etc. Todas ellas, pero especialmente este último tipo de normas, determinan las relaciones entre el contribuyente (ciudadano) y el Estado (dentro de un marco de Estado Social de Derecho). Este trabajo, precisamente, se refiere a estos últimos temas. Sin embargo, debido al hecho de que la Constitución Política ontológicamente constituye un todo y por tanto su interpretación debe ser efectuada en el marco de un corpus constitucional (Zúñiga 1991; 291), se hará referencia a los demás elementos que constituyen las bases constitucionales de la tributación, en la medida que sea necesario a fin lograr una completa exposición argumentativa.

I I. La potestad tributaria del Estado

La potestad ha sido definida como aquella situación de poder que habilita a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de cosas existentes1.

A su turno, las potestades públicas son poderes-deberes jurídicos conferidos por la Constitución y las leyes a diversos órganos del Estado, que ejercen sus diferentes funciones, razón por la cual se las conoce como potestad legislativa, potestad judicial, potestad contralora y potestad administrativa.

La potestad administrativa la podemos definir como el conjunto de poderes-deberes conferidos a la Administración Pública, por la Constitución o las leyes, con el fin de que cumpla y desarrolle su función propia de servir con objetividad los intereses generales, sometiéndose plenamente a la ley y el Derecho (López 1998).

Carlos Giuliani Fonrouge, en su ya clásica obra Derecho Financiero2, señala que "la expresión potestad tributaria significa la facultad o la posibilidad jurídica del Estado, de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción".

Para Aste (13), el poder tributario es la facultad que el ordenamiento jurídico le reconoce al Estado para imponer, modificar o suprimir en virtud de una ley, obligaciones tributarias. Y en tal sentido, debe reservarse para identificar aquella facultad que tiene el Estado para imponer, modificar o suprimir tributos. Sólo se expresa en normas de rango legal.

En otro sentido, el poder tributario, entendido como sinónimo de potestad tributaria (Aste, 13), para Antonio Berlini3, es el poder de instituir impuestos o establecer prohibiciones de naturaleza fiscal, y englobaría tanto el poder legislativo como el reglamentario, por cuanto toda la normativa de un tributo deriva de la potestad tributaria.

Raúl Rodríguez Lobato la define como «la denominación que se da al poder jurídico que tiene el Estado para establecer obligaciones forzosas, recaudarlas y destinarlas principalmente a expensar los gastos públicos"4.

La potestad tributaria del Estado comprendería de esta perspectiva, las funciones normativa, administrativa y jurisdiccional, para cuyo ejercicio el Estado tiene facultades de legislación, de reglamentación, de aplicación, de jurisdicción y de ejecución que ejercen los poderes legislativo, ejecutivo y judicial según la competencia que les confieren la Constitución Política y las leyes. De tal modo, el poder tributario sería exclusivo del Estado y éste lo ejerce a través del poder legislativo (pues por el principio de legalidad las leyes deben establecer los tributos y que deben contener los elementos esenciales de los mismos), a través del poder ejecutivo (pues éste debe aplicar la ley tributaria y proveer en la esfera administrativa para su cumplimiento y, en ocasiones, cuando está facultado por la ley, debe dirimir las controversias ante la administración y el gobernado que surgen como motivo de la aplicación de la ley impositiva) y a través del poder judicial (cuando éste dirime las controversias entre la administración y el gobernado o entre el poder legislativo y el gobernado sobre la legalidad o la constitucionalidad de la actuación de dichos poderes, es decir, el administrativo o ejecutivo y el legislativo).

I II. Los fundamentos y los fines de la potestad tributaria

Respecto de este importante problema, gran parte de la doctrina considera que el poder tributario se fundamenta en la soberanía del Estado. Otros autores se refieren al poder general del Estado (poder de imperio).

En Chile, la profesora Ángela Radovic Schoepen señala que "la potestad tributaria, por una parte, se atribuye a dos poderes públicos o centros de poder; el legislativo y el ejecutivo, dirigiéndose a una colectividad indeterminada de particulares. Ahora bien, el poder atribuido a la Administración Tributaria tiene un contenido abstracto, porque consiste, genéricamente, en fiscalizar, inspeccionar a potenciales e indeterminados obligados tributarios que se encuentran en condición de ser revisados" (Radovic 1998, 10).

Se señala que en Estados Unidos, de acuerdo a la doctrina clásica, la actividad tributaria radica en dos poderes soberanos del Estado, cuales son el poder de imperio y el poder de policía. Por el primero, el Estado puede exigir contribuciones a las personas; y por el segundo, el Estado controla a las personas y bienes situados en su jurisdicción (López 1998, 50).

Otros autores consideran que el fundamento de la potestad tributaria es el poder de Imperio o mando del Estado, y la legislación tributaria constituye una manifestación de este poder del Estado5, en cuya virtud impone contribuciones forzosas a los particulares. Frente a los tributos el Estado actúa como autoridad, en el ejercicio de su poder de imperio, por lo que el contribuyente se encuentra frente a un pago forzado, impuesto en forma unilateral y cuyo incumplimiento es sancionado.

El profesor Casado (2002) sostiene que, en España la tributación hunde su fundamento en el deber constitucional de solidaridad social, de contribuir al financiamiento público, con arreglo a la capacidad económica y la ley.

Como explica López (1998, 51), otros señalan que la obligación tributaria se impone no tan sólo con el fin de procurarse recursos el Estado, sino también con el propósito de influir en la economía para orientar sus actividades productivas y obtener de esta forma un mejor aprovechamiento de sus recursos. De este modo hace referencia a los llamados fines económicos y sociales, a cuyo logro deben contribuir los particulares.

La cuestión de los fundamentos y fines de la tributación constituye un tema no pacífico dentro de la doctrina. Por ejemplo, Rivera (2000) se plantea en otra postura, y señala que la potestad tributaria del Estado está restringida únicamente a la obtención de los recursos necesarios para la concreción de la misión estatal, debiendo realizarla respetando los derechos fundamentales de las personas. Así, es inconstitucional y constituye una desviación de poder utilizar los instrumentos tributarios para la obtención de un fin diverso de los autorizados por la Carta Magna o para establecer un sistema socioeconómico contrario al estatuido en la Ley Fundamental. Esto es tal, ya que la irrupción del Estado en la vida individual y social está regulada en la propia Carta Fundamental y deriva de los principios generales que ésta contempla, de las normas específicas relativas al Orden Público Económico como del respeto que debe otorgarse a los derechos fundamentales.

I III. Límites a la potestad tributaria del Estado

En esta área, como en todas las restantes de la doctrina nacional referidas a la materia de este trabajo, la doctrina nacional no es uniforme, y cada autor expresa su particular visión, lo que da cuenta precisamente de una falta de...

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