Garantía de imparcialidad en la Comisión para el Mercado Financiero, a propósito del procedimiento administrativo sancionador consagrado en la Ley N° 21.000
| Autor | Lusitania Villablanca Cerda |
| Cargo | Abogado, Master en derecho de los mercados, de los negocios y de la economía, Doctor en derecho |
| Páginas | 274-295 |
Revista Ius et Praxis, Año 26, Nº 2, 2020, pp. 274 – 295
ISSN 0717 - 2877
Universidad de Talca - Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Garantía de imparcialdiad en l a Comisión para el Mercado Financi ero, a propósito del procedimiento admini strativo
sancionador consagrado en l a Ley Nº 21.000
Lusitania Villablanca Cerda
Revista Ius et Praxis, Año 26, Nº 2, 2020
pp. 274 – 295
274
Trabajo recibido el 5 de diciembre de 2018 y aprobado el 23 de septiembre de 2019
Garantía de imparcialidad en la Comisión para el Mercado Financiero, a propósito del
procedimiento administrativo sancionador consagrado en la Ley N° 21.000*
THE IMPARTIALITY GUARANTEES OF THE REGULATOR IN THE LAW N° 21.000, WHICH CREATED THE COMMISSION FOR
THE FINANCIAL MARKET
LUSITANIA VILLABLANCA CERDA**
RESUMEN
En este texto se analiza la Ley Nº 21.000, que creó la Comisión para el Mercado Financiero respecto uno de sus dos
principales objetivos: modernizar el procedimiento sancionatorio. Más precisamente, este examen concierne la garantía
de imparcialidad del juzgador. Nuestra hipótesis plantea que las medidas emprendidas por la ley satisfacen en buena
medida la ambición manifestada por el legislador respecto de la garantía aludida, lo que no obsta a la subsistencia de
interrogantes, críticas y subsecuentes mejo ras. Para ello confrontaremos el régimen de la Ley Nº 21.000 con el régimen
existente en forma previa a la reforma y con los requerimientos han formulado respecto de esa garantía, la doctrina
regulatoria, y el derecho comparado.
ABSTRACT
This text analyses Law Nº 21.000 that created the Commission for the Financial Market, regarding o ne of its two main
objectives: modernizing the sanctions proceedings. More precisely, this examination concerns the court´s guarantee of
impartiality. Taking in account the numerous critics formulated against the former system, it was argued that the minimal
procedural guarantees were not met. Our hypothesis suggests that the measures initiated by this law satisfies to a good
extent the ambition expressed by the legislator regarding the alluded guarantee. This does not preclude the existence of
yet to be answered questions, criticism and subsequent improvements. Therefore, we will compare it with the previously
existing system and with the re quirements that were formulated concerning the same guarantee by the regulatory
doctrine and comparative law.
PALABRAS CLAVE
Regulación financiera; mercados financieros, CMF, Imparcialidad.
KEY WORDS
Financial markets, impartiality, financial regulators.
* Lusitania Villablanca Cerda manifiesta su agradecimiento al Sr. Matías Larraín, quien como ponente en el seminario “Procedimiento
Sancionatorio Ley 21.000”, de 24 de julio de 2017, organizado por el Centro de Regulación y Competencia (RegCom) se encuentra al
origen de gran parte de las reflexiones contenidas en este texto
** Lusitania Villablanca Cerda, abogado, Master en derecho de los mercados, de los negocios y de la economía, Doctor en derecho.
Académico Universidad Mayor, Santiago, Chile. correo electrónico: lusitania.villablanca@gmail.com.
GARANTÍA DE IMPARCIALIDAD EN LA COMISIÓN PARA EL MERCADO FINANCIERO, A PROPÓSITO DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CONSAGRADO EN LA LEY Nº 21.000
Revista Ius et Praxis, Año 26, Nº 2, 2020
pp. 274 – 295
275
1. Introducción
El 23 de febrero de 2017 se publicó la Ley Nº 21.000 (en adelante también, “la Ley”) que
crea la Comisión para el Mercado Financiero (en adelante, CMF)
1
en remplazo de la
Superintendencia de Valores y Seguros (en adelante, SVS). Uno de los objetivos
2
perseguidos por la
ley era dotar al organismo de una estructura orgánica que diera garantías respecto de su
despolitización y profesionalización, puesto que son precisamente esas características las que
justifican la existencia de los llamados “reguladores económicos”
3
, y que también permiten de que
se les confieran un cúmulo de facultades que no suele ser corriente en la administración estatal
tradicional
4
.
Así, la CMF posee funciones normativas y ejecutivas que exigen el establecimiento de
normas que garanticen su independencia, lo que se relaciona con el concepto de gobierno de la
supervisión
5
. Este fue considerado por el legislador mediante la consagración de medidas tales como
la colegialidad, interdicciones post empleo, participación social y lobby todas destinadas a regular
los eventuales conflictos de intereses con el sector público (relacionado también con el concepto de
autonomía)
6
y con el sector privado. Ellas son analizadas en otro texto en actual redacción.
Esta vez nos concentraremos en la garantía procesal de la imparcialidad la cual, afirmamos
en este texto
7
, es aplicable a los procedimientos sancionatorios llevados a cabo por la CMF.
Nuestro objetivo es demostrar que a la luz de las exigencias que formula la doctrina
regulatoria, y las experiencias comparadas de Estados Unidos, Reino Unido y Francia
8
, las medidas
consagradas en la Ley respecto de la imparcialidad aparecen como suficientes en varios aspectos,
pero también adolecen de falencias y engendran dudas.
2. Aplicabilidad de la imparcialidad a los procedimientos sancionatorios conducidos por
reguladores económicos
En los párrafos siguientes justificaremos la aplicabilidad a la CMF de la garantía que nos
ocupa, analizando los textos normativos que se refieren a la materia.
Antes, debemos precisar que la aplicación de las garantías procesales a los procedimientos
9
administrativos en general sigue siendo discutida en doctrina
10
. Y decimos “en general” por cuanto
no existen análisis doctrinarios que se avoquen a examinar específicamente si los procedimientos
1
Con fecha 13 de diciembre de 2017 se publicó en el Diario Oficial el DFL N°10 del Ministerio de Hacienda, el cual fija para el 14 de
diciembre de 2017 la entrada en funcionamiento de la CMF y para el 15 de enero de 2018 la fecha de supresión de la Superintendencia
de Valores y Seguros. Entre ambas fechas tuvo lugar un período de implementación. Por otra parte, el año 2019 se dictó la Ley Nº 21.130
que moderniza la legislación bancaria, publicada en el Diario Oficial el 12 de enero de 2019. Dicha ley incorpora dentro de la competencia
de la CMF al sector bancario antes fiscalizado por la Superintendencia de Bancos e Instituciones financieras.
2
En el análisis de los objetivos de esta ley obviaremos las ventajas económicas que implica tener un mercado financiero cuya regulación
se ajuste a los estándares internacionales y nos atendremos a lo estrictamente jurídico. Sobre las primeras MORALES (2018), pp. 79 y ss.
3
En el derecho comparado se habla de “autoridades independientes”, agencias regulatorias independientes (ARI) o “reguladores
independientes”, FRISON-ROCHE (2011), pp. 550-559; JACOBZONE (2005), p. 92.
4
GARCÍA Y VERDUGO (2009); GARCÍA (2009); LARRAÍN (2012); VILLABLANCA (2011); VILLABLANCA (2015).
5
Esto es el diseño institucional del regulador, en función de los niveles de autonomía e independencia respecto del gobierno central y de
la industria regulada. MASCINDARO et al. (2011), p. 4.
6
CORDERO (2012b).
7
El profesor Raúl Letelier afirma que para aplicar de las garantías procesales es necesaria una norma que permita inferir “que el legislador
o el constituyente hayan querido aplicar ese tipo de garantías a la potestad sancionatoria administrativa”. LETELIER (2017), p. 630.
8
Los dos primeros elegidos como representativos del Common Law, y Francia como legislación continental bastante cercana a las
tradiciones latinoamericanas.
9
Sobre la diferencia entre proceso y procedimiento: FERRADA (2011).
10
Exámenes sobre la materia en discusión CORDERO (2012a) y CORDERO (2014) ya las tesis citadas a continuación.
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