Las facultades colegislativas de los gobernadores en el constitucionalismo subnacional argentino - Núm. 27-1, Enero 2021 - Ius et praxis - Libros y Revistas - VLEX 868793112

Las facultades colegislativas de los gobernadores en el constitucionalismo subnacional argentino

AutorCristian Altavilla
CargoAbogado, Doctor en Derecho y Cs Ss, Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y PhD Visiting en la Universidad de Bologna, Italia; Profesor de la materia Derecho Público Provincial y Municipal y de la materia Derecho Político, Facultad de Derecho ? UNC y de la Universidad Siglo 21, Córdoba, Argentina. Becario Postdoctoral de CONICET, y visiting...
Páginas157-189
Revista Ius et Praxis, Año 27, Nº 1, 2021, pp. 157 - 189
ISSN 0717 - 2877
Universidad de Talca - Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Las faculta des colegislativ as de los gob ernadores en e l constitucion alismo subnacio nal argentino
Cristian Alt avilla
Revista Ius et Praxis, Año 27, 1, 2021
pp. 157 - 189
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Fecha de recepción: 2018-02-27; fecha de aceptación: 2020-07-23
Las facultades colegislativas de los gobernadores en el constitucionalismo subnacional
argentino*
LEGISLATIVE POWERS OF GOVERNORS IN THE ARGENTINE SUBNATIONAL CONSTITUTIONALISM
CRISTIAN ALTAVILLA**
RESUMEN
De acuerdo a Mainwaring y Shugart (2002), los poderes ejecutivos en un sistema presidencialista pueden ser
clasificados en fuertes y débiles a partir de dos variables: los poderes partidarios y los poderes de legislación.
Ambos se refieren a la habilidad de los ej ecutivos de implementar políticas públicas y en particular a su
relación con el poder legislativo, en tanto principal instancia de decisión de políticas públicas.
El presente trabajo intenta llevar los términos de la discusión al análisis comparativo al nivel subnacional en
Argentina. Con este objetivo en mente, se analizarán los poderes legislativos conferidos a los poderes
ejecutivos por las constituciones provinciales en un análisis comparativo de las 24 jurisdicciones provinciales.
El objetivo del trabajo es determinar con qu é poderes legislativos cuentan los gobernadores y en función de
ello determinar el grado de fortaleza o debilidad dentro de la estructura institucional formal-constitucional.
PALABRAS CLAVE
Gobiernos subnacionales, gobernadores, poderes de legislación
ABSTRACT
According to Mainwaring and Shugart (2002), executive powers within a presidential system may be classified
in strong or weak from two variables: partisan powers and legislative powers. Both referring to the ability of
executive branch to implement public policies and in particular to it relation with the legislative branch, since
this is the main instance responsible for policy decision.
This paper attempts to bring the terms of the debate on a comparative ana lysis at the subnational level in
Argentina. With this aim in mind, the legislative powers of executiv e branches conferred by the provincial
constitutions will be analyzed in a 24 provincial jurisdictions comparative perspective. The objective of this
paper is to determine the legislative powers available for governors and, according to that, determine the
degree of strength or weakness within the institutional formal-constitutional structure.
* Una primera versión preliminar de este trabajo fue presentada como ponencia en el XII Congreso Nacional de Ciencia Política: “La
Política en Balance: Debates y Desafíos Regionales", organizado por la SAAP (Sociedad Argentina de Análisis Político) y la Universidad
Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 al 15 de agosto de 2015. Este trabajo es el resultado de un proyecto de investigación realizado con
la colabor ación de Emilia Ferreyra, Federico Ortega y María Fernanda Díaz Peralta, alumnos de la Carrera de Abogacía de la
Universidad Nacional de Córdoba y ayudantes alumnos de la materia Derecho Público Provincial y Municipal, Cátedra A (2014 y
2015), en las tareas de recolección y recopilación de los datos necesarios para llevar adelante el presente trabajo.
** Abogado, Doctor en Derecho y Cs Ss, U niversidad Nacional de Córdoba (UNC) y PhD Visiting en la Universidad de Bologna, Italia;
Profesor de la materia Derecho Público Provincial y Municipal y de la materia Derecho Político, Facultad de Derecho UNC y de la
Universidad Siglo 21, Córdoba, Argentina. Becario Postdoctoral de CONICET, y visiting researcher en la Universidad Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte, Brasil (con bec a de AUGM), en la Aarhus Universitet, Dinamarca (con beca del Grupo Coimbra) y en la
Universidad de Granada (beca AUIP). Director del proyecto de investigación internacional “Relaciones intergubernamentales,
descentralización fiscal y gob iernos multinivel. España y Argentina en p erspectiva comparada (1970-2018)” radicado en la
Universidad Siglo 21 y miembro invest igador del proyecto “Meta-requisitos, instituciones y prácticas de la Democracia Local”
radicado en la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba y del proy ecto “La
Actuación Judicial ante la tensión Público-Privado”, radicado en el Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales (CIJS). E-mail:
cristianaltavilla@hotmail.com.
ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN / RESEARCH ARTICLES CRISTIAN ALTAVILLA
Revista Ius et Praxis, Año 27, 1, 2021
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KEYWORDS
Subnacional Governments, governors, legislative powers
1. Introducción
Las 23 provincias argentinas, sumada a ellas la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA),
en el ejercicio de su poder constituyente autónomo optaron unánimemente por forma de
gobierno el régimen presidencialista. De acuerdo a lo prescripto por los arts. 5 y 122 de la
Constitución Nacional (CN), las provincias son libres de crear sus propias instituciones, siempre
que respeten la forma representativa y republicana de gobierno. Ello deja un amplio margen de
autonomía para optar por diversas formas de gobierno (presidencialista, parlamentarista, semi-
presidencialista, etc.). A partir de la sanción de la Constitución Nacional en 1853, todas las
provincias optaron por la f orma representativa republicana con un régimen presidencialista
1
,
con la clásica división tripartita de poderes en legislativo, ejecutivo y judicial. Todas ellas erigen
un poder ejecutivo unipersonal a cargo de un ciudadano con el título de gobernador c on una
serie de atribuciones conte nida en un capítulo especial dentro del texto constitucional
provincial. La ciudad de Buenos Aires, por su especial estatus autonómico, cuenta con un jefe de
gobierno (Art. 129, CN), aunque en los hechos la figura se asimila a la de un gobernador de
provincia.
El sistema presidencial se caracteriza por la independencia del poder ejecutivo respecto
del leg islativo en lo tocante a su forma de designación. Desde que el presidente un único
individuo a cargo del Ejecutivo es electo directa o indirectamente por el electorado (por voto
popular directo o por medio de colegios electorales), la diferencia substancial con los regímenes
parlamentaristas radica en que en estos el poder ejec utivo (normalmente denominado primer
ministro) es elegi do por el propio parlamento, de cuya autoridad depende. En los sistemas
presidencialistas, en cambio, la elección del presidente independiente de los restantes poderes,
sumado a ello un término fijo de su mandato, hacen de este la figura prominente y gravitante
del sistema político. Aun cuando las constituciones explícitamente se adhieran al principio de la
división de poderes y al sistema de pesos y contrapesos, algunas cláusulas constitucionales
dotan al ejecutivo de ci ertas herramientas que reafirman su figura protagónica en el escenario
político.
Este ha sido típicamente el caso en los países latinoamericanos
2
. Desde las primeras
constituciones nacionales en América Latina, el diseñ o constitucional estuvo orientado a
moldear una figura ejecutiva fuerte, con herramientas suficientes incluso para sobreponerse por
sobre el poder legislativo. Un cabal y explícito ejemplo de ello lo encontramos en las Bases y
Puntos de P artida para la Organización Política de la República Argentina de Juan Bautista
ALBERDI cuando sostenía que el destino de América Latina estaba en manos del poder ejecutivo:
“Yo no vacilaría en asegurar que de la constitución del poder ejecutivo, especialmente, depende
la suerte de los Estados de la América del Sur”; y más adelante agrega: “Dad al poder ejecutivo
el poder posible, pero dádselo por medio de una constitución”
3
.
Las actuales constituciones latinoamericanas continúan erigiendo un presidente fuerte
4
.
A nivel subnacional, las provincias argentinas adoptaron para sí un régimen presidencialista, con
un poder ejecutivo a cargo de un ciudadano con el título de gobernador y un poder legislativo
comúnmente denominado legislatura. Ambos poderes cuentan con un término fijo de duración
y son electos directamente por el pueblo de forma independiente, aunque en la mayoría de los
1
La CABA es la única jurisdicción subnacional que por imperio de la propia constitución n acional tiene asignado un régimen
presidencialista (véase art. 129, CN).
2
NEGRETTO (2013), GARGARELLA (2014).
3
ALBERDI (1994), p. 182.
4
MAINWARING y SHUGART (2002).
LAS FACULTADES COLEGISLATIVAS DE LOS GOBERNADORES EN EL CONSTITUCIONALISMO SUBNACIONAL ARGENTINO
Revista Ius et Praxis, Año 27, 1, 2021
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casos las elecciones a ambos cargos son simultáneas
5
. Si bien originariamente el poder ejecutivo
fue pensado como un poder del Estado e ncargado de la ejecución de las decisiones del poder
legislativo, la máxima instancia de representación popular, a lo largo de los siglos se fue
convirtiendo en la principal figura del escenario político, siendo en la actualidad el poder que no
solo implementa prácticamente todas las políticas estatales (a diferencia de lo que sucede en
EEUU, por ejemplo, donde el Congreso tiene a su cargo la ejecución de muchas e importantes
partidas presupuestarias), sino también el que las propone.
A continuación, el trabajo se estructura de la siguiente manera: en el siguiente apartado
se realizarán algunas consideraciones concernientes al marco teórico y la metodología
empleada, prestando particular atención al estado del arte en el estudio de los gobiernos
subnacionales; en el siguiente apartado se analizarán los seis indicadores identificados en el
derecho público provincial argentino como poderes de legislación del poder ejecutivo; en el
apartado IV se presenta un índice que mide cuantitativamente los distintos poderes de
legislación en orden a determinar su importancia en el proceso legislativo, estandarizar criterios
de clasificación y comprar entre los distintos sistemas constitucionales subnacionales.
2. Encuadre teórico y metodología de la investigación
En las últimas décadas trabajos relacionados con la polí tica subnacional comenzaron a
proliferar. En un primer momento, esta literatura comenzó a interesarse a raíz del impacto que
la política subnacional producía sobre el sistema político nacional que comienza a ser observado
por los est udiosos en temas tales como las finanzas p úblicas
6
y los sistemas de partidos y
electorales
7
. Estos primeros estudios comienzan a poner de resalto la importancia no tanto del
nivel subnacional en sí, sino más precisamente de lo s gobernadores en el contexto de la
federación argentina
8
. Una segunda generación de estudios subnacionales comienza a
interesarse por la política subnacional en sí misma, y l a analiza tanto desde su importancia
dentro de la federación en términos más generales
9
, como a través de temas más puntuales,
tales como la reelección de los gobernadores
10
, sobre reformas e innovaciones
constitucionales
11
, sobre cuestiones electorales
12
, una prolífica literatura sobre relacione s
fiscales intergubernamentales
13
, así como interesantes e innovadores estudios acerca de la
calidad democrática de las provincias argentinas
14
.
A pesar de estos avances, la literatura local, tanto la constitucionalista desde las ciencias
jurídicas, como las distintas perspectivas analíticas de las ciencias políticas, han profundizado el
estudio sobre los poderes ejecutivos provinciales hacia el interior de sus provincias; la mayoría
de los estudios consideran la realidad subnacional en relación con (o dependiente de) la realidad
política nacional y ninguno se ha centra en los aspectos constitucionales de la estructura política
de las unidades subnacionales en Argentina. Más específicamente, no existen trabajos que
analicen los poderes de legislación de los gobernadores. Para superar este estadio, resulta
necesario el análisis de los sistema políticos pr ovinciales como sistemas independientes que se
constituyan como el principal objeto de estudio. Por su parte, los manuales de la asignatura
Derecho Público Provincial se limitan a un análisis descriptivo de la norma, desde una
perspectiva jurídica-dogmática que se circunscribe al mero análisi s de la norma o, en el mejor
de los casos, a la comparación de normas entre constituciones provinciales.
5
La última provincia en incorporar la elección directa d e su gobernador, reemplazando al sis tema de colegio electoral, fue la
provincia de Corrientes en la reforma constitucional de 1993.
6
SAWERS (1996) y JONES et al. (1997) y (2000).
7
JONES (1998 y 2002), BENTON (2003), LEIRAS (2010) OLMEDA y SUÁREZ (2007).
8
JONES y HWANG (2005).
9
SUÁREZ (2011).
10
ALMARAZ (2010), CAEDARELLO (2012), ALTAVILLA (2017).
11
SUÁREZ (2001).
12
CALVO y MICOZZI (2005), CALVO y ESCOLAR (2005), ESCOLAR (2011).
13
BONVECCHI Y LODOLA (2011), LANDON (2003), OLMEDA (2009), SAIEGH y TOMMASI (1998, 1999), ALTAVILLA (2016).
14
GERVASONI (2010a, 2010b y 2011), GIRAUDY (2011).

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