El extraño sistema semipresidencial: Entre el mito y la realidad ¿es adecuado para Chile?
| Autor | Alejandro Lagos Torres |
| Cargo | Magíster en Derecho de la Empresa mención Derecho Tributario, Universidad del Desarrollo. Máster Universitario en Análisis Económico del Derecho y las Políticas Públicas, Universidad de Salamanca (España). Profesor de Derecho Constitucional, Universidad del Desarrollo, sede Concepción. Artículo recibido el 13 de junio de 2020 y aceptado para su... |
| Páginas | 137-179 |
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Derecho Público Iberoamericano, n.º 17, pp. 137-179 [octubre 2020] ISSN 0719-5354
EL EXTRAÑO SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL:
ENTRE EL MITO Y LA REALIDAD
¿ES ADECUADO PARA CHILE?
THE STRANGE SEMIPRESIDENTIAL SYSTEM:
BETWEEN MYTH AND REALITY,
IS IT SUITABLE FOR CHILE?
Alejandro Lagos Torres*
Resumen
Se analiza el sistema de gobierno semipresidencial, buscando caracteri-
zarlo sobre la base de la experiencia, pero con una mirada distinta a la
de los autores del siglo
xx
. Se estudian sistemas de gobierno de países
calificados como semipresidenciales y de los que han intentado reformas
para atenuar el problema del hiperpresidencialismo. Sobre la base de las
conclusiones obtenidas, se intenta dilucidar si la introducción del sistema
semipresidencial es una alternativa adecuada para Chile.
Palabras clave: Sistema semipresidencial, hiperpresidencialismo, reforma,
experiencia, alternativas.
Abstract
The semi-presidential system is analyzed, seeking to characterize it
based on experience, but with a different perspective that authors of
the 20th century. Government systems of countries classified as semi-
presidential and of countries that have attempted reforms to mitigate
hyper-presidentialism are studied, trying to determine whether the semi-
presidential system is suitable for Chile.
Keywords: Semipresidential system, hyperpresidentialism, reform, expe-
rience, alternatives.
* Magíster en Derecho de la Empresa mención Derecho Tributario, Universidad del
Desarrollo. Máster Universitario en Análisis Económico del Derecho y las Políticas Públicas,
Universidad de Salamanca (España). Profesor de Derecho Constitucional, Universidad del
Desarrollo, sede Concepción. Artículo recibido el 13 de junio de 2020 y aceptado para su
publicación el 30 de agosto de 2020. Correo electrónico: af.lagos@udd.cl
aleJanDro lagos torres DPI n.º 17– Estudios
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I. Introducción
Desde hace ya varios años se dice que nuestro país padece de un “exacer-
bado presidencialismo”, en que el Presidente de la República se parece
a un “monarca elegido”, en desmedro de un Congreso muy disminuido
en sus facultades. Así, se habla, en forma transversal, de la posibilidad de
adoptar como alternativa el sistema semipresidencial, tanto en la izquier-
da1, en sectores demócrata cristianos2, como en la centro-derecha3, con la
finalidad de quitarle atribuciones al Presidente de la República, creando un
cargo que tenga como tarea lograr un acercamiento entre el Ejecutivo y el
Legislativo, equilibrando, así, las facultades del Presidente y del Congreso
¿pero de qué se trata, en realidad, este sistema semipresidencial?
Se debe recordar que los sistemas democráticos modernos se basan en
el principio de la separación de poderes, que, en general, se reducen a los
tres clásicos señalados por Montesquieu: Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
sin perjuicio de que esta separación hoy no es absoluta, sino que los poderes
del Estado se distribuyen las competencias y cooperan entre sí, siguiendo el
esquema de frenos y contrapesos característico del constitucionalismo mo-
derno. En cuanto a la distribución de competencias, los sistemas democráticos
pueden organizarse de diversas maneras, dando origen a formas teóricas de
gobierno que pueden ser ordenadas de menor a mayor grado de separación
de poderes, salvando algunas diferencias en la nomenclatura, a lo menos en
las siguientes categorías: sistema de asamblea, sistema parlamentario, siste-
ma semipresidencial, sistema presidencial reforzado, y sistema presidencial.
En efecto, el sistema de asamblea, el de menor separación entre los
poderes del Estado, se caracteriza por un Legislativo con total predominio
por sobre el Ejecutivo, quien literalmente se limita a “ejecutar” lo que de-
cide el Parlamento, siendo este el caso de Suiza. El sistema parlamentario
corresponde a un Legislativo que comparte competencias con el Ejecuti-
vo, pero este último se genera a partir del primero. Si bien se celebra una
sola elección popular, la parlamentaria, es a partir de esta que se genera
el Ejecutivo, y los ministros son también parlamentarios. El Ejecutivo ne-
cesita de la confianza de las cámaras legislativas, es decir, existe el voto de
confianza y la moción de censura, por lo cual, en la práctica, nunca habrá
1 Véase el primer y segundo informe del Equipo Programático Constitucional
del Comando 2013 de Michelle Bachelet en Francisco
zúñiga
urbina
(coord.), Nueva
Constitución y momento constitucional. Visiones, antecedentes y debates, p. 170 y ss. y p. 293 y ss.
2 Genaro
arriagaDa,
Jorge
burgos
e Ignacio
Walker
, Sobre derechos, deberes y poder:
Una nueva Constitución para Chile, p. 120 y ss.
3 Véase Felipe
kast
, Programa de gobierno del candidato a la presidencia Felipe Kast
S. 2018-2022, p. 90.
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Octubre 2020 ISSN 0719-5354 El extraño sistema semipresidencial: Entre el mito y la realidad...
un Ejecutivo con el Parlamento en contra. Es este el caso de la mayoría
de los países europeos, donde el Jefe de Estado es un rey o, bien, es nom-
brado por el Parlamento, en tanto que el gabinete se origina de entre los
propios parlamentarios. En el sistema semipresidencial el Legislativo y Jefe
de Estado se eligen democráticamente, en tanto que el gobierno recae en
la coalición más votada, pero sin que el gabinete provenga del Parlamento,
es decir, los ministros no son parlamentarios. Se trata de una “amortigua-
ción” del sistema parlamentario. Aquí sí hay dos elecciones, la de Jefe de
Estado y la parlamentaria, lo cual produce que eventualmente el Jefe de
Estado y el gobierno puedan ser de colores políticos distintos, fenómeno
conocido como “cohabitación”. Aquí el paradigma es Francia. En el sistema
presidencial reforzado también hay dos elecciones: la presidencial y la par-
lamentaria, pero el Ejecutivo tiene predominio por sobre el Legislativo, el
Presidente de la República es jefe de Estado y de gobierno, y los ministros
son de su exclusiva confianza. Éste es el caso de la mayoría de los países
latinoamericanos, incluido Chile. Finalmente en el sistema presidencial rige
una total separación entre las atribuciones del Legislativo y del Ejecutivo.
Aquí el Presidente de la República no tiene iniciativa legislativa, sino que
toda ley comenzará por moción parlamentaria, tampoco existe la delega-
ción de facultades legislativas del parlamento al gobierno (no existen los
decretos con fuerza de ley), y todo gasto público requiere la aprobación
del Parlamento. En este sistema el paradigma es Estados Unidos. En todo
caso, no obstante lo clara que puede parecer la caracterización anterior,
se trata solo de una clasificación teórica, pues en los hechos la intensidad
con que se materializa la separación de poderes varía mucho entre países.
En el caso de Chile, el sistema presidencial reforzado ha sido la forma
tradicional de gobierno durante la época republicana, aunque igual ha
experimentado matices. Bernardino Bravo Lira4 señala que la figura del
Presidente de la República solo adquirió consistencia a partir de 1830
bajo la influencia de Diego Portales, restableciéndose el gobierno iden-
tificado con los grandes intereses de la patria, y situado por encima de
teorías y banderías, de forma tal que el país no obedecía a José Joaquín
Prieto, Manuel Bulnes o Manuel Montt, sino al gobierno, igual como en la
Colonia no se obedecía a Carlos III o Carlos IV, sino al Rey. Pero también
se señala que el papel del presidente chileno ha variado mucho a lo largo
de la historia, especialmente en cuanto a su relación con el Congreso y
los partidos políticos5, siendo así reconocibles las siguientes etapas:
4 Bernardino
bravo lira
, El Presidente en la historia de Chile, p. 43 y ss.
5 A modo de ejemplo, véase a
bravo,
op. cit. y Fernando
camPos harriet
, Historia
constitucional de Chile.
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