La evolución político-constitucional de Brasil
| Autor | Marcelo Figueiredo |
| Cargo | Presidente de la Asociación Brasileña de Constitucionalistas Demócratas - ABCD, sección brasileña del "Instituto Ibero-Americano de Derecho Constitucional" mfigueiredo.adv@uol.com.br |
| Páginas | 210-246 |
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Podemos decir que la Constitución de 1988 inauguró una nueva era en el constitucionalismo brasileño, quebrando el ciclo autoritario que dominó al Brasil de 1964 (fecha de la revolución militar que se implantó en el país por más de veinte años), a mediados de la década de 80.123
Las elecciones de los Gobernadores en 1982 marcan el inicio del proceso de abertura política e institucional que culminó con la aprobación de la Enmienda Constitucional número 26 (promulgada en 27.11.1985), convocando a los miembros de la Cámara de Diputados y del Senado Federal para reunirse en Asamblea Nacional Constituyente, libre y soberana, el día 01.02.1987, en la sede del Congreso Nacional.
El 5 de octubre de 1988 fue promulgada la Constitución de 1988. Como dice José Afonso de la Silva,4 "un texto razonablemente avanzado. Es un texto moderno, con innovaciones de relevante importancia para el constitucionalismo brasileño y hasta mundial. Bien examinada, la Constitución Federal, de 1988, constituye, hoy, un documento de gran importancia para el constitucionalismo en general.
Su estructura difiere de las constituciones anteriores. Comprende nueve títulos, que tratan: (1) de los principios fundamentales; (2) de los derechos y garantías fundamentales, según una perspectiva moderna y que abarca los derechos individuales y colectivos, de los derechos sociales de los trabajadores, de la nacionalidad, de los derechos políticos y de los partidos políticos; (3) de la organización del Estado, en la que estructura a la federación con sus componentes; (4) de la organización de los poderes: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, con la manutención del sistema presidencialista, derrotado el parlamentarismo, siguiendo un capítulo sobre las funciones esenciales a la Justicia, con ministerio público, abogacía pública (de la Unión y de los Estados), abogacía privada y defensoría pública; (5) de la defensa del Page 211 Estado y de las instituciones democráticas, con mecanismos del estado de defensa, del estado de sitio y de la seguridad pública; (6) de la tributación y del presupuesto; (7) del orden económico y financiero; (8) del orden social; (9) de las disposiciones generales. Finalmente, viene el Acto de las Disposiciones Transitorias. Ese contenido se distribuye en 245 artículos en la parte permanente, y 73 artículos más en la parte transitoria, reunidos en capítulos, secciones y sub-secciones".
Después de la Constitución de 1988 y, sobre todo, a lo largo de la década de 90, el tamaño y el papel del Estado pasaron al centro del debate institucional. Y la verdad es que el intervencionismo estatal no resistió a la onda mundial de deformación del modelo en el cual el Poder Público y las entidades por él controladas actuaban como protagonistas del proceso económico.
Es la lección de Luís Roberto Barroso, que adoptamos y pasamos a transcribir por su excelente sistematización del fenómeno de las reformas. El modelo de los últimos veinticinco años se había agotado. El Estado brasileño llegó al final del siglo XX grande, ineficiente, con bolsones endémicos de corrupción, y sin conseguir vencer la lucha contra la pobreza. Un Estado de derecha, de atraso social, de concentración de pobreza. Un Estado que tomaba dinero prestado en el exterior para prestar internamente, a bajos intereses, para la burguesía industrial y financiera brasileña. Ese Estado, por consiguiente, que la clase dominante brasileña ahora abandona y del cual se quiere librar, fue aquel que le sirvió durante toda su existencia. Parece, entonces, equivocada la suposición de que la defensa de ese Estado perverso, injusto y que no pudo elevar el nivel social en el Brasil sea una opción avanzada, progresista, y que el alineamiento con el discurso por su desconstrucción sea la postura reaccionaria.
Las reformas económicas brasileñas incluyeron tres transformaciones estructurales que se complementan, pero no se confunden. Dos de ellas fueron precedidas por enmiendas a la Constitución, mientras que la tercera se hizo mediante la edición de legislación infra-constitucional y la práctica de actos administrativos.5
La primera transformación substantiva del orden económico brasileño fue la extinción de determinadas restricciones al capital extranjero. La Enmienda Constitucional número 6, de 15.08.95, suprimió el artículo 171 de la Constitución, que traía la conceptuación de empresa brasileña de capital nacional y admitía el otorgamiento a ellas de protección, beneficios especiales y preferencias. La misma enmienda modificó la redacción del art. 176, caput, para permitir que la pesquisa y explotación de recursos minerales y el aprovechamiento de los potenciales de energía eléctrica sean concedidos o autorizados a empresas constituidas bajo las leyes brasileñas, dispensada la Page 212 exigencia del control del capital nacional. En la misma línea, la Enmienda Constitucional número 07, de 15.08.95, modificó el art.178, por lo más exigiendo que la navegación de cabotaje e interior sea privativa de embarcaciones nacionales y la nacionalidad brasileña de los astilleros, propietarios y comandantes y, por lo menos, de dos tercios de los tripulantes. En seguida, fue promulgada la Enmienda Constitucional número 36, de 28.05.02, que permitió la participación de extranjeros en hasta un treinta por ciento del capital de las empresas periodísticas y de radiodifusión.
La segunda línea de reformas que modificaron el aspecto del orden económico brasileño fue la así llamada flexibilización de los monopolios estatales. La Enmienda Constitucional número 5, de 15.08.95, alteró la redacción del § 2º del art. 25, abriendo la posibilidad de que los Estados-miembros concedieran a las empresas privadas la explotación de los servicios públicos locales de distribución de gas canalizado, que, anteriormente, sólo podían delegados a la empresa bajo control accionario estatal. Lo mismo pasó en relación a los servicios de telecomunicaciones y de radiodifusión sonora y de sonidos e imágenes. Es que la Enmienda Constitucional número 08, de 15.08.95, modificó el texto de los incisos XI y XII, que sólo admitían la concesión a la empresa estatal. Y, en el área del petróleo, la Enmienda Constitucional número 9, de 09.11.95, rompió, igualmente, con el monopolio estatal, facultando a la Unión Federal la contratación con empresas privadas de actividades relativas a la pesquisa y explotación de yacimientos de petróleo, gas natural y otros hidrocarburos fluidos, la refinación del petróleo nacional o extranjero, la importación, exportación y transporte de los productos y derivados básicos del petróleo.
La tercera transformación económica de relieve -la denominada privatización- se operó sin alteración del texto constitucional, con la edición de la Ley número 8.031, de 12.04.90, que instituyó el Programa Nacional de Privatización, después substituida por la Ley número 9.491, de 9.09.97. Entre los objetivos fundamentales del programa se incluyeron, en los términos del artículo 1º , incisos I y IV: (i) reordenar la posición estratégica del Estado en la economía, transfiriéndole a la iniciativa privada actividades indebidamente explotadas por el sector público; (ii) contribuir para la modernización del parque industrial del país, ampliando su competitividad y reforzando la capacidad empresarial de los diversos sectores de la economía.
El programa de desestatización ha sido llevado a efecto por mecanismos como (a) alienación, en remate en las bolsas de valores, del control de entidades estatales, tanto las que explotan actividades económicas, como las que prestan servicios públicos y (b) la concesión de servicios públicos a empresas privadas. En el ámbito federal, inicialmente fueron privatizadas empresas de los sectores petroquímico, siderúrgico, metalúrgico y de fertilizantes, y luego la privatización de la infra-estructura, incluyendo la venta de la empresa con el concomitante otorgamiento del servicio público, como fue el caso de las empresas de energía y telecomunicaciones y de carreteras y vías férreas.
Agréguese, para finalizar el estudio aquí emprendido, que además de las Enmiendas Constitucionales números 05, 06, 07, 08 y 09, así como en la Ley nº 8.031/90, los Page 213 últimos años fueron marcados por una fecunda producción legislativa en temas económicos, que engloba a diferentes sectores, como energía, telecomunicaciones, creación de agencias reguladoras, modernización de puertos, concesiones y permisos, entre otros.
Afirma Barroso que la reducción expresiva de las estructuras públicas de intervención directa en el orden económico no produjo un modelo que pueda ser identificado con el de Estado mínimo. Por el contrario, apenas se desplazó la actuación estatal del campo empresarial al dominio de la disciplina jurídica, con la ampliación de su papel en la reglamentación y fiscalización de los servicios públicos y actividades económicas. El Estado, por...
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