Epílogo a modo de actualización
| Autor | Luciano Parejo Alfonso |
| Cargo del Autor | Catedrático Emérito de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 263-320 |
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El concEpto dE dErEcho AdministrA tivo
ePÍLogo a modo de actuaLizaci ón
i. aLgunas consideraciones so bre La úLtima evoLución reLe vante
Para eL concePto de derecho administrativo.
1. eL Panorama generaL de Las transform aciones en curso
Como sin duda resulta del libro que ahora, tras tantos años de haber sido
escrito, se reimprime, la de la determinación conceptual del Derecho admi-
nistrativo es, dado su objeto, una tarea siempre y necesariamente inacabada.
Hoy dista también de ser fácil la que se corresponde con el Estado surgido
de la evolución en él descrita -el Estado formal o materialmente social y de-
mocrático de Derecho (cuya consagración rotunda se encuentra en el artículo
1.1 de la Constitución española de 1978), que, sin embargo, se halla perfecta y
sólidamente instalado.
Pues puede decirse que vivimos un momento histórico, aunque sumamen-
te interesante, contradictorio y presidido por la incertidumbre. Ésta se debe,
sin duda, al cambio, complejidad y rapidez del presente. Tales circunstancias
hacen del momento un período de transición, en el que la nueva situación ha-
cia la que se va, el nuevo sistema a alumbrar, está aún fraguándose y resulta
más que difícil vislumbrar y pregurar los principios y las coordenadas so-
bre los que éste va a quedar denitivamente asentado. No es posible realizar
aquí un análisis mínimamente completo de las principales transformaciones
que afectan al Estado. Nos hemos de limitar a señalar las más signicativas a
nuestro propósito.
Por de pronto, la mundialización de la economía ha conducido a la bús-
queda de estructuras de poder público más amplias que las del Estado nacio-
nal, es decir, la tendencia a la integración supranacional no sólo económica,
sino también política, proceso del que la Unión Europea puede ser un buen
ejemplo. Esta transformación del Estado nacional clásico “hacia afuera” está
siendo acompañada en el orden interno por un conjunto de procesos de porte,
contenido y alcance muy diversos. En primer lugar, la progresiva compleji-
dad de la sociedad ha servido y sigue sirviendo de base para la extensión de
la creencia de que la acción conguradora y redistribuidora del Estado tiene
límites. Como bien explicó en su momento el constitucionalista español M.
García Pelayo1, el Estado, encerrado aún en los esquemas establecidos y sujeto
a la inercia de su propia evolución desde el Estado liberal al social, se revela
incapaz para absorber la creciente complejidad de su ambiente, de reaccionar
1 M. García-Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, 2.ª edic., 6.ª reimp.,
Madrid, 1992.
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Luciano Parejo aLonso
con prontitud a las nuevas exigencias planteadas por las transformaciones
sociales y los requerimientos derivados de las mismas para la dirección y el
control de la sociedad. Correlativamente, se impone un pragmatismo en el
que las palabras claves, la piedra de toque auténtica de la actividad de la
Administración pasan a ser la ecacia y la eciencia. Desde ellas se produce
la medición y la valoración del papel y de la acción del Estado, pero sin que a
tales criterios se les haya otorgado un contenido preciso más allá de su simple
extrapolación desde el mundo de la economía privada. Surgen, así, las ten-
dencias a la racionalización del Estado y, más allá aún, a la desregulación y la
privatización. Tendencias éstas que, en los últimos años, están determinando
-cuando aún no se han digerido completamente las consecuencias del paso
del Estado liberal al social- la rápida transición, a resultas del protagonis-
mo del mercado como mecanismo de satisfacción de las necesidades sociales,
desde el Estado social prestacional (sin abandonar completamente éste) al que la
dogmática alemana ha acuñado ya como Estado de garantía de las prestaciones
(“Gewährleistungsstaat”).
El resultado es, por ahora, una situación de considerable confusión. Si, de
un lado, el Estado continúa basando su organización y acción en ideas, es-
quemas, principios, categorías, conceptos y técnicas trabajosamente elabora-
dos y establecidos a lo largo de varias décadas y aún de siglos de evolución
histórica, por otro lado la realidad los pone diariamente en cuestión, deman-
da profundos cambios y una radical adaptación a las nuevas circunstancias,
haciendo surgir con pujanza nuevas soluciones. La vida actual del Estado se
caracteriza, pues, por un proceso de transformación.
Este proceso se maniesta en la idea persistente (sobre todo en el mundo
político) de la reforma del Estado o, menos pretenciosamente, de la Adminis-
tración pública. En todo caso y como tiene señalado el profesor alemán Sch-
midt-Assmann2, la crisis del Estado social en su forma de Estado de bienestar
se proyecta sobre la Administración pública en tres formas básicamente:
1ª. La reducción de los medios personales, económicos y materiales dis-
ponibles y, paralelamente, la exigencia de productividad, economía y
celeridad.
2ª. El replanteamiento crítico del número y características de las funciones y
cometidos de la Administración.
3ª. El cuestionamiento del concepto básico de dirección de la sociedad, que
hasta ahora se reconocía sin problemas en favor del Estado y de la Admi-
nistración, por entender que las técnicas administrativas clásicas (orden,
prohibición, etc.) son insucientes, y emergen técnicas de actuación ad-
ministrativa de carácter “informal” o “cooperativo”.
No es, pues, sorprendente que se esté generalizando una sensación de cri-
sis incontrolada de lo público. La acumulación de obstáculos y dicultades
2 Schmidt-Assmann, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Heidelberg,
1998. Hay traducción española de varios autores aparecida con el título: La teoría general
del Derecho administrativo como sistema. Objeto y fundamentos de la construcción siste-
mática, Madrid 2003.
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El concEpto dE dErEcho AdministrA tivo
para la determinación, reducción y control por el Estado de la complejidad de
su ambiente social está provocando serias disfunciones en el sistema estatal y
amenaza con desencadenar un proceso de desorganización total del mismo.
Indagando en las causas de esta situación relativas al papel y las funciones
del Estado, sucede que el sistema mismo ha comenzado a ser cuestionado.
Porque el Estado ha debido responder en la práctica a las nuevas funciones
demandadas y generadas por la realidad misma: a las tradicionales de di-
rección, ordenación y prestación se han añadido, en una u otra forma, las de
organización, planicación, coordinación, moderación, incentivación e inter-
mediación en las actividades sociales y privadas. La ampliación y diversi-
cación del papel y de las funciones estatales han debido ir cumpliéndose sin
referencia a un esquema teórico coherente, y además en un ambiente de rela-
tivización de la diferenciación y contraposición clásicas entre interés público
y privado, preparada y alimentada por la consolidación del Estado social (la
contraposición ahora es más bien entre el interés general y el particular). Cre-
cientemente, pues, el poder público se ve en la necesidad de inducir la colabo-
ración de la economía privada y acudir a fórmulas de concierto, transacción y
cooperación con grupos sociales y agentes privados.
La expuesta necesidad de transformación del Estado se revela con especial
nitidez, en todo caso, en la crítica a las formas tradicionales de acción del po-
der público y su desbordamiento por la emergencia de otras alternativas de
difícil encaje, pero principalmente en el incremento de la tensión entre actua-
ción pública formal (conforme a los procedimientos y mecanismos estableci-
dos y regulados) e informal (al margen de éstos), que amenaza con romper el
equilibrio entre ambas y diculta seriamente la continuación de la explicación
del sistema desde la imagen que resulta de su formalización legal.
La renovación que se hace estrictamente indispensable encuentra su centro
de gravedad precisamente en el campo propio del Derecho administrativo, en
tanto las nuevas exigencias a las que se enfrenta el Estado considerado como
un todo trascienden preferentemente a la Administración como instrumento
primario de aquél en la acción de conguración e integración sociales. Por
lo que hace a las estructuras organizativas, se advierte ya la ruptura de la
imagen de unidad del Estado y de la Administración. El modelo constructivo
derivado de dicha imagen, basado en la jerarquía, se ve desdibujado por la su-
perposición de otro, en clara expansión, fundado en la descentralización del
sistema y la coordinación -con mecanismos más perfeccionados- de sus piezas
o elementos (modelo de Administración “en red”, incluso transfronteriza);
modelo este último en el que a la diferenciación y autonomización, por círcu-
los territoriales de interés, de instancias de poder, se añade la separación o in-
dependización funcional de enteras organizaciones sectoriales. A ello se suma
la progresiva armación, frente a la idea de la Administración rígidamente
“programada” (gracias a la virtualidad otorgada al principio de legalidad),
del doble fenómeno de una cierta “autoprogramación” de la Administración,
y una “reserva” de espacios de acción en favor de la misma. No es por ello
sorprendente el anuncio de que se camina ya hacia un sistema policéntrico de
producción, denición y ejecución del Derecho.
La misma programación legal de la actividad administrativa está expe-
rimentando profundas alteraciones. Por un lado, la Ley ha dejado de ser
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