Una o dos Cámaras: ¿Sirve realmente el Senado? Perspectivas comparadas para el futuro constitucional chileno
| Autor | Alejandro Lagos Torres |
| Cargo | Magíster en Derecho de la Empresa, mención en Derecho Tributario, Universidad del Desarrollo. Máster Universitario en Análisis Económico del Derecho y Políticas Públicas, Universidad de Salamanca. Artículo recibido el 4 de enero de 2021 y aceptado para su publicación el 5 de marzo de 2021. Correo electrónico: af.lagos@udd.cl. |
| Páginas | 35-80 |
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Derecho Público Iberoamericano, nº 18, pp. 35-80 [abril 2021] ISSN 0719-5354
UNA O DOS CÁMARAS:
¿SIRVE REALMENTE EL SENADO?
PERSPECTIVAS COMPARADAS
PARA EL FUTURO
CONSTITUCIONAL CHILENO
ONE OR TWO CHAMBERS:
DOES THE SENATE REALLY SERVE?
COMPARED PERSPECTIVES
FOR THE CHILEAN CONSTITUTIONAL FUTURE
Alejandro Lagos Torres*
Resumen
Se analiza el desempeño de los senados en varios parlamentos bicamera-
les del mundo, considerando en especial las funciones más tradicionales
que les son atribuidas, para luego efectuar el mismo análisis respecto del
Senado chileno a lo largo de su historia republicana. Se busca explicar
si realmente son útiles los senados, para finalmente, en el contexto del
nuevo proceso constituyente, determinar si el Congreso chileno debe o
no seguir siendo bicameral.
Palabras clave: Senado, bicameralismo, problemas, moderación, reformas.
Abstract
The performance of the Senates in bicameral parliaments of the world is
analyzed, especially considering the more traditional functions that are
attributed to them, to then carry out the same analysis with respect to
the Chilean Senate throughout its republican history. It seeks to explain
* Magíster en Derecho de la Empresa, mención en Derecho Tributario, Universidad
del Desarrollo. Máster Universitario en Análisis Económico del Derecho y Políticas Públicas,
Universidad de Salamanca. Artículo recibido el 4 de enero de 2021 y aceptado para su
publicación el 5 de marzo de 2021. Correo electrónico: af.lagos@udd.cl.
aleJanDro lagos torres DPI n.º 18 – Estudios
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if the Senates are really useful, to finally determine whether in a new
Constitution the Chilean Congress should or should not be bicameral.
Keywords: Senate, bicameralism, problems, moderation, reforms.
I. Introducción
En Chile, el Congreso Nacional es el órgano legislativo de la república
y punto de encuentro por excelencia, en el cual confluyen las diversas
corrientes de pensamiento que se manifiestan en la sociedad, cuyo fin es
construir una voluntad común que rija los destinos de nuestra patria. Por
tanto, se espera que este Congreso, concebido como punto de encuentro
de ideas, sea un lugar de leal deliberación de los representantes de la ciuda-
danía, y no solo la instancia formal de conteo de votos. Si bien, el nombre
estándar del órgano legislativo suele ser “Parlamento”, en los países con
regímenes presidenciales es más frecuente denominarlo “Congreso”, sin
perjuicio de que en ciertos países se les llame de otra manera, por ejemplo,
“Asamblea”1. Las funciones básicas que suele asumir en mayor o menor
medida son legislar, aprobar el presupuesto y controlar al gobierno2.
Al examinar realidades de otros países fácil es constatar que no
existen reglas o patrones claros para configurar un Parlamento, ni en la
forma de generarse, ni en sus atribuciones, ni en cuanto a su duración.
Así, por ejemplo, los Parlamentos son fuertes o débiles respecto del Poder
Ejecutivo, están conformados por una o dos cámaras, y cuando se trata de
un órgano bicameral, las cámaras pueden ser prácticamente idénticas en
cuanto a sus atribuciones, o distintas entre sí, en cuyo caso en ocasiones
una cámara puede imponerse a la otra bajo ciertas condiciones, en tanto
que el periodo senatorial suele ser más largo. En palabras de Giovanni
Sartori3, cuando ambas cámaras están a la par en todo lo que se refiere a
poder se tiene, entonces, un bicameralismo perfecto; pero si el poder entre
las cámaras es similar nos encontramos ante un bicameralismo fuerte o
simétrico; mas si una cámara es muy fuerte respecto de la otra habrá un
bicameralismo débil o asimétrico, en cuyo caso la segunda solo puede
demorar la aprobación de la legislación. Cuando los países tienen un
1 Diego
lóPez garriDo
, Marcos Francisco
massó garrote
y Lucio
Pegoraro
(dirs.),
Derecho constitucional comparado, p. 559 y ss.
2 Op. cit., p. 592.
3 Giovanni
sartori
, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de es-
tructuras, incentivos y resultados, p. 199.
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Abril 2021 ISSN 0719-5354 Una o dos cámaras: ¿Sirve realmente el senado?...
Parlamento con dos cámaras ello suele responder a que cada una tiene
atribuciones distintas, siendo siempre la Cámara Baja (la de diputados)
la que realiza el control político del gobierno, o bien, a que cada una se
genera de manera distinta, donde por lo general la Cámara Baja se elige
en proporción a la población, mientras que la Cámara Alta (el Senado)
representa a los territorios frecuentemente con igual número de escaños
para cada entidad territorial (representación paritaria) y con atribuciones
especiales en materias territoriales. También suele ser frecuente que el
Senado sea elegido en forma indirecta, por ejemplo, por los alcaldes, con-
cejales o consejeros regionales, llegando, incluso, en el caso de Alemania, a
estar conformado por representantes de los gobiernos regionales que son
por estos mandatados para votar de una determinada manera.
Por el contrario, en Chile no se cumple ninguno de los dos criterios
anteriores, ya que ambas cámaras tienen atribuciones similares en materia
legislativa, con sutiles diferencias. Por ejemplo, el actuar como cámara
de origen respecto de algunos temas específicos, teniendo cada una solo
algunas facultades exclusivas en otros ámbitos no legislativos; sin embargo,
ambas cámaras se generan en proporción a la población, aun cuando sea
mayor la proporcionalidad en la Cámara de Diputados que en el Senado,
en tanto que este último no representa a los territorios ni tiene atribucio-
nes exclusivas en temas de relevancia regional, lo que hace que en Chile
el Senado sea, en suma, una cámara de “segunda lectura”.
En general, se dice que lo deseable en un parlamento bicameral es que
las cámaras no sean idénticas, sino que tengan elementos diferenciadores
tanto en su composición como en sus atribuciones e, incluso, que bajo
ciertas circunstancias una cámara sea capaz de imponerse a la otra, con el
fin de evitar bloqueos legislativos o, peor aún, crisis constitucionales4. En
términos generales, cuando el Parlamento es bicameral, la Cámara Alta
tradicionalmente ha tenido por funciones la representación aristocrática,
la representación territorial, ser una cámara de reflexión y mejorar la
calidad del trabajo legislativo5. Pero, también, se critica la bicameralidad
señalando que no es razonable tener dos representaciones distintas del
pueblo que, en alguna circunstancia pudiesen estorbarse recíprocamente
cuando las mayorías en ambas cámaras no coinciden, siendo frecuente al
efecto citar a Emmanuel Sieyès en cuanto a que si las dos cámaras tienen
mayorías diferentes se obstruyen, y si son iguales una sobra6.
4
sartori,
op. cit., p. 200 y s.
5
lóPez
,
massó
y
Pegoraro
, op. cit., p. 564.
6 Carlos
garriDo lóPez
, El Senado ante el enigma de la representación territorial, p. 24,
la cita completa es: “Si las dos cámaras van unidas y representan la voluntad popular, una
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