Dominio minero
| Autor | Armando Uribe Arce |
| Páginas | 813-854 |
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Hacía muchos años que las cuestiones mineras ajenas a la economía y, para ser más precisos, los problemas del Derecho Minero no despertaban en Chile la atención pública que con motivo de la reforma constitucional del artículo 10 Nº 10 de la Constitución Política se ha suscitado alrededor de los conceptos básicos de esta disciplina: derecho del Estado sobre las minas, derechos del particular respecto de su pertenencia minera, significado de los regímenes "de amparo" de las pertenencias. En la discusión parlamentaria sobre la reforma constitucional, y a propósito de las indicaciones por medio de las cuales se introducía a la Constitución Política, por primera vez, un precepto relativo a las minas, se examinaron profundamente los conceptos enunciados. El debate en el Senado resultó extraordinariamente interesante, y aunque no se introduzca disposición alguna sobre la materia que nos interesa a la Constitución, pues las insistencias de ambas Cámaras lo impiden, las sesiones 25, 26, 27, 30 y 42 ordinarias de la legislatura de 1966 serán fuente indispensable para la interpretación de las principales instituciones jurídicas mineras.
No intentamos ahora examinar las afirmaciones que se formularon en dichos debates, pues cada cuestión de las tocadas en ellos se verá teñida por algún tiempo de fuertes colores políticos, que conviene evitar en un estudio independiente de los principios legales que rigen la actividad minera en nuestro país. Nos reduciremos aquí al análisis objetivo de la situación de los tres temas principales que enunciamos al comenzar, derecho del Estado sobre las minas, derechos de los particulares respecto de su pertenencia minera, y significado de los sistemas de amparo, tal como han sido expresados por sucesivas leyes mineras, frente a las disposiciones de dos Constituciones Políticas, las de 1833 y 1925, que no contenían precepto alguno relativo a las minas.
Dijimos que conviene evitar los puntos en que el debate político se ha hecho más apasionado, pero a la vez resulta imposible no mencio-
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nar al menos que la disparidad de opiniones sobre el dominio llamado "eminente" del Estado sobre las minas obligará a recordar por qué se ha dado tal nombre al derecho que todos los textos legales básicos nacionales sobre las minas reconocen al Estado como titular originario de una facultad general sobre los depósitos minerales del país.
La falta de sentido histórico en quienes elaboran o interpretan la ley positiva en Chile es uno de los principales obstáculos para la comprensión de la ley y el examen de sus vinculaciones con la realidad política, social, económica, etc.
Talvez en ninguna materia es tan grave ese olvido como en la ley minera; que se distingue netamente de otras ramas del Derecho nacional sólo si es considerada en perspectiva histórica. Quien prescinde de tal exigencia tenderá inevitablemente a buscar la justificación de sus instituciones en las reglas y doctrinas propias de otras ramas del Derecho, y calificará las instituciones mineras, que han nacido de una larga y compleja evolución especial, de: ficciones platónicas. . . como ha ocurrido en un reciente debate parlamentario.
Si es indispensable el antecedente histórico para entender e interpretar la ley minera vigente, lo es mucho más cuando se la quiere modificar. La reforma de la ley supone "hacer historia". Es un deber, para ello, conocer la historia.
El descuido de la historia de las leyes mineras en nuestro país no obedece, en nuestra opinión, a simple negligencia. Las sucesivas reformas generales de la legislación que nos rigió hasta 1874, cuyo cuerpo legal básico eran las Ordenanzas de Nueva España del siglo XVIII, reformas producidas en 1874, 1888, 1930 y 1932 (fechas de los Códigos nacionales), fueron reafirmando un concepto que no estaba en la tradición estricta del Derecho minero español: el de que se concedía o reconocía al particular un derecho de propiedad cada vez más completo, cada vez más parecido al dominio sobre los bienes raíces civiles. Esta tendencia iba acompañada de la necesidad política de "olvidar" la historia; pues dicha historia contrariaba tal tendencia.
Ocurre con las antiguas instituciones del Derecho un fenómeno que no ha sido quizás analizado entre nosotros: que, además de todos los sistemas de interpretación de la ley, existe uno, revelador como pocos de la secreta voluntad de los legisladores, el de la "interpretación" de las instituciones legales mediante la reforma de la ley. Es el único método infalible cuando se examina el desarrollo de una institución, el más útil para comprender su estructura; pues, como ha sido dicho, no siempre la voluntad de los legisladores coincide con la "voluntad" de la ley, es decir, con la naturaleza histórica de la institución reformada, y, a
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fin de cuentas, la ley positiva es en cada momento el compromiso entre aquella voluntad de los legisladores, que podemos llamar racional, y la "voluntad", de la ley o "historia". No es raro, así, que el pasado de una institución básica subsista disimuladamente en el texto de la ley nueva que pretendía modificarla por completo, y se haga presente a través de las palabras mismas que el legislador usara. El legislador por lo común dispone sólo de las palabras del pasado para representar una realidad nueva. Las palabras, que tienen historia por sí mismas, la historia de los usos y acepciones a que han sido sometidas, traicionan a menudo la voluntad razonadora que quiere utilizarlas como objetos de valor definido y constante.
Sin ir tan lejos, pueden aplicarse algunas de las ideas expuestas a la circunstancia de que la ley minera chilena ha sufrido modificaciones que fueron "interpretando" las instituciones existentes en una forma que contrariaba la naturaleza de tales instituciones. A modo de venganza histórica, también natural, estas instituciones conservaron sin embargo muchos rasgos de su antigua estructura y sentido; la consecuencia, fue, por cierto, que pueden comprobarse gravísimas contradicciones internas en las instituciones fundamentales del Derecho minero en nuestro país (lo que sucede, asimismo, en otros países de Latinoamérica, por circunstancias históricas parecidas). Dichas contradicciones autorizan, a la vez, que se interpreten las leyes correspondientes de dos maneras totalmente opuestas, y en ambos casos en forma plausible.
Las instituciones a que nos referimos son, entre otras, el derecho del Estado sobre las minas, la "propiedad" o derecho de los particulares sobre las minas, el derecho del dueño del suelo superficial respecto de algunas substancias cubiertas por éste, y, en fin, el régimen de amparo o de vigencia y caducidad del derecho reconocido a los particulares sobre las minas.
Los problemas que suscitan tales instituciones pueden resumirse en estas dos preguntas: ¿Quién, o quiénes, tienen derechos respecto de las minas? ¿De qué naturaleza es, o son tales derechos? Donde ponemos "tienen" y "son" debe además leerse "pueden tener", "pueden ser".
Cuando se dictó el Código Civil de Chile, a mediados del siglo pasado, existía en materia minera un código de harto más de medio siglo de vigencia, confirmado por las escasas leyes nacionales del ramo y que regiría hasta 1874: las Ordenanzas de Nueva España. No es por amor al arcaísmo que pensamos que ese código del siglo XVIII supera, desde el punto de vista de la técnica legislativa, a los posteriores códigos mineros nacionales. Sin embargo, con la promulgación del Código Civil, primer código nacional en materia ajena al Derecho Público, surgió
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en Chile un culto a este monumento jurídico y político que revelaba al mismo tiempo dos situaciones: el necesario influjo intelectual, la calidad ejemplar de una obra que regulaba un vasto campo de la realidad chilena, la seducción y el prestigio de una construcción sistemática asentada en principios filosóficos y jurídicos conscientes y coherentes, producida en un medio en que esas obras no se concebían sino viniendo de afuera, como legado muerto del pasado o como "importación" cultural del extranjero; y en segundo lugar, la condición protectora del statu quo social y económico que adoptó ese Código Civil, su capacidad de instrumento beneficioso para el desarrollo de los grupos dirigentes en Chile a la época de su dictación y con posterioridad, su fuerza "política" en una palabra. Adviértase que al exponer estos hechos no los calificamos, excepto en cuanto creemos que son precisamente eso: hechos.
Pues bien, las dos situaciones descritas, que imperaron en nuestro Derecho Privado a partir del Código de Bello, han influido gravemente en la evolución de la ley minera chilena, manifestándose sobre todo ese influjo en los cambios que a las instituciones que nos interesan introdujeron los sucesivos Códigos, ya desde el de 1874, y asimismo en las tendencias interpretativas de la doctrina, la jurisprudencia y la práctica. Tan evidente ha sido ese influjo civilista en materia minera que durante largo tiempo se ha mirado el régimen de la propiedad y posesión inscrita en Derecho minero y sus correspondientes registros inscriptorios como derivados y reflejos de las instituciones equivalentes civiles, en circunstancias de que el régimen inscriptorio minero es anterior en su existencia y en sus exigencias al del Código Civil.
El concepto de propiedad civil resultó entonces más atractivo e inteligente que el de los derechos mineros reconocidos a los particulares, más satisfactorio en el terreno de los Principios; mientras en el terreno de los Hechos, las ventajas que ese concepto de dominio privado otorgaba a los intereses también privados resultaban igualmente más adecuadas a las inclinaciones del capital nacional y extranjero invertido en las minas.
Pero el estudio detallado que demostraría cómo se produjo esa adaptación del derecho minero al civil, con el análisis de sus causas económicas y políticas, requiere de una extensión mucho...
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