Cuestiones controversiales de la Responsabilidad Extracontractual de la Administración Pública
| Autor | Luis Alberto Huamán Ordóñez |
| Cargo del Autor | Docente de la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo - USAT (Perú) |
| Páginas | 111-143 |
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Responsabilidad civil de la admini stRación pública, pRetensión inde mnizatoRia
y pRocesos contencioso-administRa tivo
Capítulo IV
CuestIones ControVersIale s de la responsabIlIdad
extraContraCtual de la adm InIstraCIón públICa
I. punto de partIda para entender los alCanCes ControVersIales de
la materIa ContenCIoso - admInIstratIVa enlazada a la pr etensIón
IndemnIzatorIa dIrIgIda Contra la org anIzaCIón jurídICo - públICa
en el Curso de sus aCtuaCIones e jerCItadas al abrIgo de potest ades
admInIstratIVas
La construcción de la pretensión indemnizatoria presenta, a nivel del pro-
cedimiento administrativo así como del proceso contencioso - administrativo,
un conjunto de falencias que se constituyen en francos impedimentos para
que el particular pueda obtener alguna decisión de la administración como
obligada a reparar los daños derivados de la actividad administrativa o del
servicio público prestado a las personas lo que se mantiene aún con la redac-
ción del Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, Decreto Supremo que aprueba el
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General y del Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, Decreto Supremo
que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula
el Proceso Contencioso Administrativo. En este punto, los siguientes son los
aspectos que necesitan ser esclarecidos a efectos de otorgar a los particulares
la posibilidad de una buena administración con interdicción de arbitrariedad
en procura de tutela jurisdiccional efectiva:
La exigencia del agotamiento de la vía previa cuando se reclama en
sede administrativa la responsabilidad civil de la administración:
el legislador se enfoca, al amparo del viejo y desfasado artilugio
del agotamiento de vía previa administrativa que más que una uti-
lidad es un lastre, en impedir que los ciudadanos puedan reclamar
de la administración la correspondiente responsabilidad civil ante
daños antijurídicos provocados por la actividad administrativa o el
servicio público; repárese, al efecto, que la legislación procesal con-
tenida en el Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, Decreto Supremo
que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que
Regula el Proceso Contencioso Administrativo omite consignar ex-
cepción alguna respecto a dicho agotamiento tal como aparece de
su texto de modo que estamos ante una regla sin excepción antes de
acudirse al juez para la solución de la controversia jurídica.
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Luis ALberto HuAmán ordóñez
La ausencia de identicación concreta del orden procesal cuando se
trata de demandar a la administración por responsabilidad civil o
extracontractual: la pertinencia del proceso judicial competente es
un asunto nublado tratándose de emplazar a la organización jurí-
dico - pública causante del daño que el particular no se encuentra
dentro del deber jurídico de soportar; si bien se puede sostener que
lo que se somete a juzgamiento son las actuaciones administrativas
de Derecho administrativo lo que lleva aparejado, bajo tal construc-
ción, la utilidad del proceso contencioso administrativo, se hace
necesario anar dicho asunto atendiendo a que la construcción
procesal exige, como obligatorio, adosar la pretensión indemniza-
toria a otra pretensión en el proceso contencioso - administrativo
dejando abierta la posibilidad de que se pueda acudir al juez civil
al demandar pretensiones atadas a la responsabilidad civil de la
administración.
La condicionalidad en la construcción pretensional de la respon-
sabilidad civil o extracontractual de la administración: la regula-
ción del Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, Decreto Supremo que
aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Re-
gula el Proceso Contencioso Administrativo ata la articulación de la
pretensión indemnizatoria a una pretensión previa; en este aspec-
to, es necesario que se proceda a la acumulación de pretensiones
para acudir a la jurisdicción, aspecto igualmente donde mostramos
nuestra abierta discrepancia.
Señalados estos aspectos de interés, corresponde procederse al estudio y
análisis de dichos puntos relevantes que, desde nuestro punto de vista, impi-
den contar con predictibilidad al momento de emplazar a la administración
pública por la producción de daños que el particular no se encontraba en el de-
ber jurídico de soportar; creemos, a manera de cierre, que transitar necesaria-
mente por dichos espacios contribuirá a comprender las falencias de nuestro
proceso contencioso - administrativo dirigido a la pretensión indemnizatoria.
II. ¿de Cara a la responsabIlIdad ext raContraCtual de la admInIstr aCIón
en torno a la pretensIón IndemnI zatorIa debe agotarse la Vía pr eVIa
para aCCeder a la jurIsdICCIón?: apuntes ConduCentes a la satIsfaCCIón
del deCurso proCedImental antes d e enjuICIar a la organIzaCIón
jurídICo - públICa
El proceso contencioso administrativo, sustentado en el proceso español
-que, a su vez, se sostiene del contencioso galo- recoge, como regla, la exigen-
cia de la vía administrativa previa antes de acudir a juicio. Forjado a partir de
la gura de la décision préalable1, en su conguración actual este proceso judi-
1 EscudEro LEón, Margarita, “El requisito procesal del acto previo a la luz de la jurispruden-
cia venezolana”, en: Revista de Derecho Público, N° 57-58, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 1994, pág. 463: “El acto o decisión previa, como requisito procesal de admisibili-
dad, encuentra su origen en Francia, en donde se conoce como la regla de la décision préala-
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y pRocesos contencioso-administRa tivo
cial exige tenerse que satisfacer un camino antelado, iniciado ante la propia
organización jurídico - pública, para luego de concluido éste pueda ejercitarse
el derecho a demandar a la administración. En dicho sentido, desde una con-
cepción casi cándida de la autotutela administrativa, el apuro de la vía previa
se asume como una medida jurídica enfocada en evitarse reclamaciones in-
necesarias ante el órgano jurisdiccional; así, mientras los particulares pueden
demandar a otros particulares sin mayor entrampamiento (dejando a salvo
las exigencias vigentes de conciliación previa obligatoria), las potestades de
la administración pública le sirven en la realidad, de modo benecioso, de
cubierta para evitar la arremetida directa del particular afectado con el proce-
der de la administración buscando atemperar oportunamente, para benecio
suyo, la natural indignación del ciudadano frente a un actuar no soportable
jurídicamente procedente de los poderes públicos:
“
Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse, con carácter general, sobre
la imposibilidad de introducir en la demanda pretensiones nuevas y dis-
tintas a las formuladas en vía administrativa. Ahora bien, de lo que aquí
se trata es de la concreta posibilidad de solicitar en el proceso la indem-
nización de los daños y perjuicios aparejados a una actuación material de
la Administración Pública constitutiva de vía de hecho. Y en tal concreto
supuesto el principio general a que alude el motivo no puede ser acogi-
do por dos razones. En primer lugar, porque si fuera preciso formular
la reclamación previa ante la Administración para solicitar procesalmen-
te la indemnización de los daños y perjuicios, se verían sustancialmente
mermadas las posibilidades de la impugnación jurisdiccional directa de
las vías de hecho ya que sólo sería posible solicitar el cese de las vías de
hecho con lo que no se lograría el pleno restablecimiento de la situación
jurídica anterior a la producción de tales vías, y así dicha impugnación ju-
ble. Dicha regla se explica, «según la opinión más difundida, como una secuela de la teoría
del ministro - juez, según la cual la decisión del ministro constituía un acto jurisdiccional
contra el cual apelaba el Consejo de Estado: cuando LafErrièrE convenció al Consejo de
Estado de abandonar dicha teoría, se dice le ofreció como sustituto el requisito de la de-
cisión previa»”; Vargas, Abraham L., Estudios de Derecho Procesal, prólogo de Edgardo
Ignacio saux, T. II, Ediciones Jurídicas Cuyo, Mendoza - Argentina, 1999, p. 546-548: “Esta
cualidad, que se predica consciente o inconscientemente en la doctrina, jurisprudencia y
legislaciones que exigen el previo agotamiento de la vía administrativa como requisito
para la habilitación judicial es considerada por TawiL como uno de «los grandes mitos del
derecho administrativo». Es una consecuencia del principio de la «justicia retenida» (en
cuanto lo contencioso - administrativo se considera facultad implícita de decisión de la
propia Administración Pública, consecuencia ineludible del principio de separación de los
Poderes en el reparto constitucional […]), verdadero «privilegio» tradicional que requiere
como condición ineludible para la procedencia de la revisión judicial, la existencia de un
acto previo de la Administración, aun en los supuestos de inactividad. Es la exigencia de la
«décision préalable» o decisión administrativa previa, que es la materia prima sobre la cual
operará la justicia pero sólo para revisar las cuestiones de hecho y de derecho planteadas
en sede administrativa (…). Ahora bien, admitida la exigencia de la decisión previa como
respuesta a un origen histórico - jurídico galo, se ha considerado a este requisito como «un
resabio de la antigua doctrina del ministro - juez» (donde, […] el Consejo de Estado actuaba
como Tribunal de Apelación de las decisiones de los Ministros, en tanto se consideraba que
ellos ejercían funciones jurisdiccionales propias de la «justicia retenida»)”.
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