Crea el Defensor del Ciudadano.

MENSAJE DE SU EXCELENCIA EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE CREA EL DEFENSOR DEL CIUDADANO (2605-07)

Honorable Senado:

I. ANTECEDENTES.

El Gobierno que presido ha decidido dar un gran impulso modernizador al país. Es así como en mi discurso del 21 de mayo pasado, planteé al país el desafío de futuro y la oportunidad que tenemos para que en nuestro Bicentenario nos situemos en el umbral del desarrollo.

Para ello se están impulsando una serie de iniciativas en esta materia, que se irán materializando y perfeccionando en la medida que avance nuestro Gobierno.

Uno de los compromisos de modernización del Gobierno, es perfeccionar la forma y modo en que el Estado y los particulares desarrollan actividades destinadas a satisfacer la necesidades de la colectividad, denominada comúnmente actividad de prestación, dotando a la comunidad de mecanismos modernos para el resguardo de sus derechos frente a tal actividad.

Es en este marco, de protección o defensa a los derechos de los ciudadanos frente a la actividad desarrollada por el Estado o particulares que tiene por objeto la satisfacción de necesidades colectivas, que se encuadra la reforma constitucional que proponemos, que crea el Defensor del Ciudadano.

A continuación se exponen los fundamentos técnicos de nuestra iniciativa, la forma en como el tema ha sido enfocado en el derecho comparado y la manera en que proponemos esta reforma constitucional.

II. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

1. Introducción.

Como se verá, el objetivo fundamental del Defensor del Ciudadano que mediante el presente proyecto se propone crear, será velar porque la actividad de la administración, en particular aquella de prestación, se realice con pleno respeto a los derechos y libertades de las personas. Esta actitud de respeto debe ser compatible con la forma y modo en que hoy, al comienzo de un nuevo siglo, entendemos la actividad administrativa, es decir, una actividad pública al servicio de la persona.

La servicialidad que informa la actividad prestacional no sólo se extiende a la administración pública orgánicamente concebida, sino también a aquellos particulares que prestan servicios de utilidad pública, es decir, servicios considerados básicos y fundamentales para la sociedad. Estas actividades particulares, en la medida que representan la ejecución de un cometido público y se traducen en la satisfacción de un interés público, también se encuentran al servicio de la persona humana, de modo que, sin perjuicio del legítimo lucro o utilidad para el prestador, sus servicios deben ser prestados de una manera regular, continua e igual.

En efecto, la Constitución Política de 1980 aparece estructurada con textura de gran amplitud y modernidad en lo que respecta al ejercicio de la actividad administrativa, aspectos robustecidos por las reformas que le introdujeron las Leyes Nº 18.825, de 1989, y 19.097, de 1991. En ellas se concibió a la actividad administrativa como el conjunto de actuaciones que debe cumplir el complejo orgánico que parte del Presidente de la República y que depende o se relaciona con él a través de vínculos organizacionales reconocidos por el derecho, destinado a atender las necesidades de la comunidad nacional, continua e ininterrumpidamente y de esa manera, propender al bien común.

2. El contenido y características de la actividad administrativa.

La actividad administrativa presenta, en general, diversas notas distintivas.

La primera de ellas es la concreción e implica que se trata de una actividad práctica, un hacer efectivo que tiende a concretar en hechos la voluntad del Estado. En este sentido, tiene por objeto atender de manera inmediata los intereses públicos que el Estado toma a su cargo para realizar sus cometidos. Esto la diferencia de las otras dos funciones del Estado, (legislativa y jurisdiccional) que satisfacen los intereses estatales sólo de forma inmediata. La administración debe asegurar que se cumpla la ley. Por eso, se dice que la administración ejecuta la ley.

Este rasgo, que se acostumbra a denominar la concreción de la actividad administrativa, se traduce en que dicha actividad administrativa va dirigida a una persona o personas perfectamente individualizadas. Se administra siempre por vía singular, caso por caso.

En segundo término, la actividad administrativa presenta un rasgo de parcialidad porque cuando el Estado administra, es titular de un interés público. El Estado es un sujeto de derecho que trata de realizar determinados intereses relacionándose con otros sujetos de derecho. El Estado, entonces, es parte de las relaciones jurídicas, es titular de un interés en juego (el interés público) y para su realización utiliza el derecho. Por eso, puede decirse que la actividad administrativa es actividad parcial o interesada.

En tercer lugar, se trata de una actividad subordinada. Administrar es siempre obedecer a un mandato, una actuación de las disposiciones superiores del legislador o de otros. Corresponde a la actividad política de gobierno la dirección suprema y general del Estado; en cambio, la Administración tiene por objeto particulares y circunscritos intereses, que quedan en una esfera subordinada a aquella en la cual se desenvuelve el poder político.

3. Actividad administrativa y potestades.

El artículo 24 de nuestra Constitución establece que "el Gobierno y la Administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado", agregando en el inciso segundo, que "Su autoridad se extiende a todo cuento tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes".

De este modo, nuestro ordenamiento constitucional vigente, al igual que las Cartas de 1833 y 1925, atribuye a la función administrativa, de un modo genérico, el ejercicio de una potestad pública, de un poder reconocido por el derecho, para imponer a otros una decisión unilateral en beneficio de la colectividad que está llamada a servir y resguardar.

La función de administrar corresponde al Presidente de la República, en colaboración de los órganos de la Administración del Estado. En el desempeño de esta función, les corresponde ejercer potestades públicas finalizadas. En efecto, el artículo 24 de la Constitución de 1980 reconoce al Presidente de la República, como Jefe del Estado, la facultad de administrar, dotándolo de todas aquellas atribuciones que son indispensables para el cumplimiento regular de sus funciones.

En virtud de la función genérica del artículo 24, entonces, la función administrativa involucra a todos los actos que no impliquen invadir otros poderes del Estado o vulnerar derechos de las personas y que se enmarquen dentro de las potestades y finalidades señaladas en el ordenamiento.

Ahora bien, no obstante que los órganos de la Administración del Estado no pueden actuar si no tienen potestades atribuidas, la función administrativa no se reduce al solo ejercicio de éstas, es decir al uso de poderes jurídicos para imponer conductas omisivas o activas. En efecto, la actividad administrativa no sólo supone ejercer potestades, también implica fijar políticas, planes y programas, algunos de carácter indicativo y otros con fuerza obligatoria.

4. La continuidad y regularidad de la actividad administrativa.

La administración, concebida como actividad del Estado destinada a la promoción del bien común y a la satisfacción de intereses públicos, jamás puede verse interrumpida.

En efecto, la Carta Fundamental señala en el inciso 4º de su artículo 1º, que el Estado "está" al servicio de la persona; luego, en el inciso siguiente impone el "deber" del Estado; para señalar con idéntico rigor en el inciso 2º del artículo 5º, "el deber" del Estado. Lo anterior supone que los contenidos sustantivos del accionar del Estado contemplan mandatos obligatorios, permanentes, insustituibles e inobjetables.

Por ello, la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración señala en su artículo 3º, que el complejo orgánico denominado Administración Pública "estará" siempre "al servicio de la comunidad, atendiendo necesidades públicas en forma continua y permanente", de modo que a la Administración Pública le es imposible escudarse en causal de justificación alguna, y en consecuencia, debe velar por dar cumplimiento permanente, aún en la adversidad.

Así, esta misma ley, al definir los servicios públicos, órganos de ejecución de la Administración, expresa que ellos son "órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas de una manera regular y continua."

Si la Constitución admite una construcción substancial de la función administrativa radicada en el correspondiente complejo orgánico, cuya característica finalista es el bien común, lícito es indicar que dicho mandato debe realizarse de manera continua y permanente, de modo tal que jamás le afecte interrupción alguna, pues de realizarlo incurriría en responsabilidad, y siempre debe actuar conforme al ordenamiento jurídico.

5. La posición de los "administrados" frente a la actividad administrativa.

Frente a la actividad administrativa se encuentran los ciudadanos, las personas que integran la comunidad nacional, en quienes se singulariza en definitiva la satisfacción de los intereses colectivos que la Administración está llamada a concretizar.

Es...