Continuidad del sistema de AFP en democracia: el rol del poder de la elite económica
| Autor | Ignacio Schiappacasse Bofill |
| Cargo | Doctor en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Oxford (Reino Unido) |
| Páginas | 104-148 |
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REVISTA CHILENA DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
JULIO 2021 • e-IS SN 0719-2150 • VOL. 12 • Nº 1. PágS 104-148
ReCIBIDO 04/02/2021 - APROBADO 10/06/2021
DOI 10.7770/RCH DCP-V11N2-ART 2531
Continuidad del sistema de AFP en democracia: el rol del poder
de la elite económica
Regulatory continuity of the pension system in democracy: the role of the econo-
mic elite
Ignacio Schiappacasse Bofill1
Fundación por la Transparencia, Chile
RESUMEN La necesidad de una reforma al sistema de AFP se ha mantenido
constantemente en la agenda nacional desde el surgimiento del movimiento
“No + AFP” a mediados del año . Desde ese entonces, el sistema político
no ha sido capaz de dar una respuesta satisfactoria a la demanda mayoritaria
de cambios estructurales al sistema de pensiones, tema que ha recrudec ido con
la crisis provocada por el COVID-. En este contexto, se hace especialmente
relevante la pregunta sobre los factores que han determinado la extraordinaria
resiliencia mostrada por el sistema de AFP desde el retorno a la democracia en
. Este trabajo argumenta que los modelos conceptuales existentes no en-
tregan las herramientas analíticas adecuadas para entender este fenómeno. De
esta forma, se propone suplementar el modelo tradicional para el estudio del
poder empresarial con un marco conceptual que permite incluir en el análisis
el rol jugado por paradigmas ideológicos dominantes en el proceso de toma
decisiones. El modelo propuesto es especialmente efectivo para capturar in-
versiones de largo plazo realizadas por la elite económica con el objetivo de au-
mentar su poder. Asimismo, es relevante para comprender por qué la Concer-
tación no sólo abandonó su programa original en materia de pensiones, sino
que finalmente terminó profundizando la privatización del sistema de AFP.
PALABRAS CLAVE Sistema de pensiones; AFP; elite económica; poder empre-
sarial; Chile; políticas sociales.
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1. Ignacio Schiappacasse Bofill es Doctor en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Oxford
(Reino Unido). Actualmente se desempeña como investigador de la Fundación por la Transparencia
(Chile). Mail: ignacio.schiappacasse@gmail.com. https://orcid.org/0000-0003-1443-9498
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ABSTRACT Since mid-, when the “No more AFP” movement took to the
streets to protest against the pension system based on individual capitalisation
accounts, the need for a wide-ranging reform of the pension system has remai-
ned at the top of the agenda. Nonetheless, Chile’s political system has not been
able to address this issue, which has become especially salient and contentious
during the COVID-driven crisis. In this context, a research question that ad-
dresses the factors explaining the remarkable resilience of the AFP system in
post-authoritarian Chile has become highly relevant. is work argues that the
more influential current frameworks do not offer the necessary analytical tools
to understand this issue comprehensively. As such, this article suggests that
the traditional, structural-instrumental analytical framework for the study of
business power should be supplemented with analysis of ideational elements
of power. e augmented conceptual approach developed in this research is
effective in capturing long-term, strategic investments carried out by the eco-
nomic elite in order to increase their power. Likewise, this novel conceptual
approach is useful for understanding why the Concertación party grouping not
only abandoned its original programme, but ended up actually promoting fur-
ther privatisation of the AFP system.
KEYWORDS Pension system; AFP; economic elite; business power; Chile; social
policies.
. Introducción
Desde el año , con el surgimiento del movimiento “No + AFP”, el sistema de pen-
siones ha estado continuamente en el centro de la agenda política y noticiosa de Chile.
Esta preeminencia se ha intensificado aún más durante la presente crisis sanitaria y
económica provocada por el COVID-. La pandemia ha empujado a la ciudadanía
a echar mano a sus ahorros administrados por las AFP por medio de sucesivos reti-
ros del de esos ahorros. Junto a lo anterior, diversos análisis desarrollados desde
inicios de la década del hasta hoy coinciden una y otra vez en su evaluación y sus
conclusiones: el mercado laboral no ofrece las condiciones necesarias para que los
chilenos puedan ahorrar lo suficiente en sus cuentas individuales de capitalización.
SCHIAPPACASSE
CONTINUIDAD DeL SISTemA De AfP eN DemOCRACIA: eL ROL DeL PODeR De LA eLITe eCONómICA
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2. Agradezco profundamente a Diego Sánchez-Ancochea por su apoyo constante durante todo el
proceso de esta investigación. También quisiera agradecer a Carlos Tromben, junto a quien he po-
dido seguir afinando los argumentos que expongo en este artículo. Finalmente, quiero agradecer los
comentarios formulados por un evaluador anónimo, los que fueron muy importantes para mejorar
el manuscrito. Este trabajo ha sido financiado por el “Programa de Formación de Capital Humano
Avanzado” de ANID, beca 72160280.
3. GILLION y BONILLA (1992); BARRIE NTOS (1993); CONSEJO ASESOR PRESIDENCI AL
PARA LA REFORMA PREVISIONAL (2006); COMISIÓN PRE SIDENCIAL PENSIONES (2015);
OECD (2017).
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Por ende, tenemos un sistema de pensiones que no sólo reproduce las desigualdades
observadas en el mercado laboral sino que las expande, afectando especialmente a
las mujeres. Como resultado, la mayoría de los chilenos reciben pensiones bajas e
insuficientes.
En este contexto, ya se han cumplido cinco años desde que una reforma al sistema
de pensiones ha estado en la agenda. Si bien el movimiento “No + AFP” no ha logrado
sus aspiraciones de alcanzar un cambio estructural al sistema de pensiones, alcanzó
un triunfo no menos importante: desde ese entonces la discusión sobre el sistema de
AFP se instaló de lleno en la agenda noticia y no ha salido de ese lugar. Implemen-
tando distintas estrategias, las AFP han intentado que el tópico pase a un segundo
plano, pero no lo han logrado. Durante este período, el sistema político no ha sido
capaz de transformar estas tensiones y desaf íos en una reforma que logre solucionar
la problemática.
De esta forma, se hace urgentemente relevante abordar la pregunta sobre la impo-
sibilidad de reestructurar el sistema de pensiones chileno en un contexto democrá-
tico. La caja de herramientas conceptuales que ofrecen los actuales marcos teóricos
parece no entregar respuestas sistemáticas a este fenómeno. Por ejemplo, de acuer-
do a uno de las conceptualizaciones más en boga actualmente en la ciencia política,
las multitudinarias marchas del movimiento “No + AFP” debiesen haber generado
el espacio político requerido para llevar a cabo una reforma estructural. Culpepper
argumenta que grandes movimientos sociales sacan a la toma de decisiones del “lado
silencioso” de la política, haciendo de esa forma el proceso político más poroso a in-
tereses distintos a los de las elites económicas.
El caso chileno, no obstante, desaf ía claramente ese tipo de predicciones. Siguien-
do a Culpepper y otros autores, debiésemos haber observado un cambio estructural
si consideramos las multitudinarias manifestaciones que en su zenit congregaron a
más de un millón de ciudadanas y ciudadanos. Pero, ostensible y categóricamente,
eso no ocurrió así. Y no ha ocurrido así desde en adelante, a pesar de que muy
tempranamente -como señalábamos- se comenzó a alertar sobre las falencias del sis-
tema de AFP. Junto a lo anterior, desde al menos el año las encuestas han venido
mostrando en forma sostenida un rechazo mayoritario hacia el sistema o, en su de-
fecto, al menos una marcada preferencia por una mayor participación del Estado en la
REVISTA CHILENA DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
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4. ARENAS y MONTECINOS (1999); U THOFF (2002); HUNEEUS (2014).
5. EL MERCURIO (2016c; 2017b); ROZAS BUGUEÑO y M AILLET (2019); OLIVARES y CA-
RRASCO-HIDALGO (2020).
6. EL MERCURIO (2016a; 2017a; 2016d).
7. CULPEPPER (2011).
8. CULPEPPER (2011); GARAY (2016); FAIRFIELD y GARAY (2017).
9. EL MERCURIO (2016b; 2017b).
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