Construir cualquier cosa en cualquier lugar: los Proyectos de Singular Interés en la región de Castilla-La Mancha (España).
| Autor | Escudero-Gómez, Luis Alfonso |
Introducción
[N]o pocas ocasiones generaron crecimientos dispersos difícilmente sostenibles e incluso, en muchos casos, escasamente conjugables con un real y efectivo interés público.
Ley 1/2021, de 12 de febrero, de Simplificación Urbanística y Medidas Administrativas [de Castilla-La Mancha].
Un hotel-casino, un aeropuerto, una residencia de ancianos privada, un campo de golf, un centro comercial, un circuito de pruebas para neumáticos o un parque temático, todo es posible con los Proyectos de Singular Interés (PSI) de Castilla-La Mancha, región española del centro de la península Ibérica. Dentro de la urbanización neoliberal generalizada en Europa (Swyngedouw et al., 2002) y del boom constructivo e inmobiliario de España, la legislación regional de ordenación del territorio lo ha hecho posible.
El crecimiento ha sido asociado desde hace tiempo a la prosperidad (Hayden, 2004). Por esta razón, las regiones emprendedoras privilegian el desarrollo urbanístico orientado al crecimiento y liderado por el mercado, por sobre las políticas públicas de bienestar y distributivas (Swyngedouw et al., 2002). Con este fin, tiene lugar una coalición a favor del avance económico que tiende a unir a un grupo pluralista de actores privados, que incluye a los propietarios de tierras y propiedades, inversores, desarrolladores y financieros, y a la administración pública (Rodgers, 2009).
En España, todos los niveles del sector público apostaron por un modelo de crecimiento que implicaba a promotores, entidades financieras y empresas privadas, basado en la construcción bajo el criterio de que la urbanización generaba riqueza y empleo (Brandis, 2018). Esto dio lugar a una burbuja inmobiliaria (Carpio & López, 2021) y a un boom constructivo que afectó al suelo, planeado y urbanizado, y multiplicó las viviendas, los equipamientos y las infraestructuras, sobre todo de movilidad--un hecho que le ha dado singularidad al caso español en el contexto global (Cañizares & Rodríguez, 2020)--. Esta burbuja inmobiliaria de la década prodigiosa en España (1998-2008) se desarrolló a través de políticas neoliberales, con graves consecuencias territoriales (Górgolas, 2019), y originó una geografía del despilfarro (Romero, 2019). En este proceso tuvo lugar una subversión del planeamiento (Burriel, 2011).
La ordenación del territorio en España es, desde la promulgación de la Constitución de 1978 y la posterior aprobación de 17 estatutos de autonomía, una competencia exclusiva de las comunidades autónomas. Así, existen hoy 17 leyes de ordenación del territorio, con diferentes títulos, y numerosos instrumentos específicos de planificación a escala regional y subregional (Cruz & Madurga, 2019). Como nexo, en todas las regiones se habla de ordenar el territorio en términos de ordenar el crecimiento, y casi nunca de reordenar lo existente. En el contexto del derrame constructivo español, esto se tradujo en una conjunción de ambiciones políticas como demostraciones de poder y (supuesto) progreso (Marcinkoski, 2015). Para facilitar este proceso, muchas comunidades autónomas (Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Comunidad Valenciana, Extremadura, etc.) han introducido en su legislación un instrumento singular para poder ordenar actuaciones de interés supralocal sin tener que someterse al sistema de planes urbanísticos. Esto ha dado lugar a una prevalencia indiscriminada de estos proyectos de interés general autonómico (Vaquer, 2018).
En Castilla-La Mancha existen los PSI desde la Ley 2/1998 de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, primera legislación regional de ordenación del territorio de esta comunidad autónoma creada en 1982, y hasta el Decreto Legislativo 1/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, última de las modificaciones legislativas sobre la cuestión. Son aprobados por el gobierno regional y tienen por objeto actuaciones de relevante interés social y económico. Basándose en unos conceptos jurídicos de interpretación subjetiva y de carácter indeterminado, como son el de "utilidad pública" y el de "interés social", (1) los PSI autorizan la construcción allí donde las normativas municipales o regionales ordinarias no lo permitirían. De hecho, todos los proyectos suponen modificaciones de las normativas municipales para permitir su realización. Este instrumento ha tenido un importante efecto de transformación territorial, al conllevar un cambio en el régimen jurídico del suelo (de clasificaciones de uso) y suponer la implantación de equipamientos o dotaciones y también la generación de oferta de suelo con destino industrial, residencial, comercial, de ocio, etc. (González-Varas, 2005). Los PSI en Castilla-La Mancha reclasifican suelos no urbanizables, que deberían haberse mantenido ajenos a procesos de transformación (Cañizares & Rodríguez, 2014), para la construcción de cualquier edificación que sea considerada de interés regional.
A partir de la Gran Recesión global de 2008, España pasó del boom al crash (Gil et al., 2016) y a una geografía de crisis económica (Albertos & Sánchez, 2014). Cuando se rompió el modelo de crecimiento urbanístico explosivo aparecieron los efectos territoriales y sociales de la crisis (García, 2010) y la intensidad de la burbuja especulativa dio lugar a territorios insostenibles, con graves consecuencias medioambientales, sociopolíticas y territoriales (Romero et al., 2012). Ha sido un fenómeno sin precedentes del que debería quedar alguna enseñanza, para no repetir los mismos errores en el futuro y actuar con un mayor respeto por el territorio (Cañizares & Rodríguez, 2020). Sin embargo, la figura de los PSI permanece en Castilla-La Mancha y, tras una etapa de paralización derivada de la crisis y de las políticas de extrema austeridad en el gasto público adoptadas en 2018, se ha vuelto a reactivar, con la aprobación de dos nuevos proyectos.
El objetivo del artículo es analizar los PSI de Castilla-La Mancha como un estudio de caso singular y paradigmático de una coalición o máquina de crecimiento regional (regional growth machine) neoliberal, una alianza política de impulsores que incluye, según Hayden (2004), a propietarios de terrenos, desarrolladores, agentes inmobiliarios, compañías bancarias y de seguros, empresas de construcción, intereses de energía y servicios públicos, fabricantes de automóviles y camiones, empresas técnicas y subcontratistas en los campos de la ingeniería y el diseño, y el sector político. Los objetivos específicos de la investigación y del artículo son analizar la evolución de los PSI y descubrir cómo se convirtieron en instrumentos para la máquina de crecimiento regional. Se estudiará cómo se empleó la discrecionalidad administrativa para ejecutar diferentes proyectos de una manera diacrónica, incidiendo en la evolución crecimiento-crisis-recuperación y su relación con los diferentes PSI emprendidos; y sincrónica, descubriendo las claves comunes de esta peculiar política regional de ordenación del territorio. Para lograr un uso racional y sostenible del suelo es necesario determinar la correcta ubicación de las actividades económicas, equipamientos e infraestructuras; es decir, llevar a cabo una adecuada ordenación del territorio y un correcto planeamiento urbanístico (Vázquez & Martínez, 2013). El artículo es de interés para los responsables públicos, si se quiere aprender de los errores pasados y reflexionar sobre el presente y el futuro de la ordenación del territorio regional.
La estructura del artículo es introducción, metodología, resultados y discusión y conclusiones.
Metodología
Área y objeto de estudio
Castilla-La Mancha es una comunidad autónoma de España. Se trata de una región interior, sin litoral, emplazada en el centro de la península Ibérica, con una superficie de 79.463 [km.sup.2] (el 15,7% del área de España), la tercera región más extensa de las 17 comunidades tras Castilla y León y Andalucía, y una población de 2.045.221 habitantes en 2020, la novena más poblada. La densidad de población es reducida, 25,74 hab./[km.sup.2], y conforma una de las regiones desfavorecidas económicamente dentro del Estado español: su producto interior bruto per cápita fue de 21.004 [euro] en 2019, la antepenúltima de las 17 comunidades autónomas, superando solo a Andalucía y Extremadura, muy alejado del valor de España, 26.426 [euro]; de la media de la Unión Europea, 31.160 [euro]; y, particularmente, de la Comunidad de Madrid, 35.193 [euro] (Instituto Nacional de Estadística [ine], 2020), región formada por la capital del Estado y vecina septentrional de Castilla-La Mancha, con la cual presenta una fuerte dependencia social y económica (Mohíno et al., 2015).
El Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha le otorga competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Desde la Ley 2/1998 hasta el Decreto Legislativo 1/2010, citados anteriormente, existe en la región el instrumento de ordenación territorial y urbanística denominado Proyecto de Singular Interés, que tiene por objeto la implantación de infraestructuras, construcciones o instalaciones de relevante interés social o económico en el ámbito regional, definiéndolas y diseñándolas con carácter básico para su inmediata ejecución (Decreto Legislativo 1/2010). En concreto, tiene cualquiera de los objetos siguientes: a) infraestructuras de cualquier tipo; b) obras, construcciones e instalaciones de bienes y prestaciones de vivienda, ocio, salud, bienestar social, deporte, educación o cualquier otra análoga; c) instalaciones para el desarrollo de actividades industriales y terciarias; y d) obras o servicios públicos conjuntos entre varias administraciones. El PSI es la figura de ordenación territorial regional que ha tenido una mayor repercusión e impacto territorial en la región (Plaza et al., 2010). En total, se han aprobado catorce de ellos repartidos entre las cinco provincias...
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