La revisión constitucional de la legislación de los estados de excepción. Una nueva figura en el derecho procesal constitucional mexicano
| Autor | Bernardo García Camino/Javier Rascado Pérez |
| Cargo | Maestro en Derecho Constitucional y Amparo/Maestro en Derecho, Candidato a Doctor en Derecho; Profesor de la Universidad Autónoma de Querétaro |
| Páginas | 547-573 |
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Mediando decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 10 de junio de 2011, fue reformada la Constitución mexicana; la reforma conocida coloquialmente como “Reforma de los Derechos Humanos”, con la que se transformó el sistema jurídico mexicano en la medida de protección de los derechos de las personas, al introducir el control de convencionalidad y con ello, entre otros efectos, la actuación de los jueces pasó de ser de aplicadores de leyes a intérpretes y garantes de los derechos fundamentales.
También se modificaron las bases constitucionales del juicio de amparo, como consecuencia que favorece, ante la ampliación de derechos sustantivos, la defensa de los mismos.
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Por otra parte, y referido al objeto de estudio de este documento, se incluyeron cambios al artículo 29, referente a los Estados de Excepción, quedando el precepto redactado de la forma que sigue:
Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquél no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.
En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.
Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión.
Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.1
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Los cambios a este precepto consistieron en la modificación del primer párrafo, al que se da una congruencia terminológica con el resto de los artículos reformados, pues permite la restricción de derechos humanos en lugar del concepto previo de garantías individuales susceptibles de suspensión, y los cuatro siguientes párrafos fueron adicionados, ello se puede entender como un ajuste pendiente para clarificar los estados de excepción en México, pero que, en realidad, deja los detalles al contenido de una Ley Reglamentaria, misma que, a la fecha de este estudio y no obstante haya transcurrido ya el plazo obligatorio para su expedición, no ha sido aún aprobada por el Congreso de la Unión.
De los párrafos agregados, el segundo y el tercero son congruentes con disposiciones de índole convencional, específicamente con la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, y que ahora se incorporan expresamente al texto constitucional.
Por otra parte, a los párrafos cuarto y quinto se les puede considerar novedosos y probablemente se deben más a razones históricas de México o de derecho comparado que a otras causas, como se explicará posteriormente.
Históricamente, el origen de los estados de excepción corresponde al carácter práctico que imprimían los romanos a su derecho y el planteamiento es muy sencillo: en tiempos normales se aplica la ley común y ordinaria, pero ante la eventualidad de circunstancias atípicas, a las que es imposible hacer frente con leyes normales se necesita exceptuar el derecho común y dotar al gobernante de un poder extraordinario.
En una de las interpretaciones de la obra de Carl Schmitt2se explica la justificación usada por el autor alemán para la existencia de los estados de excepción, mencionando que: “El Estado, entonces, es la instancia originaria de orden, prioritaria en clave trascendental. Por ser la figura jurídica, no meramente sociológica, en la que se asume la responsabilidad de crear el contexto situacional, exclusivamente dentro del cual es posible el funcionamiento del régimen de derecho. De esta idea de lo estatal como condición del posterior desenvolvimiento de una coexistencia normativizada legalmente, se desprende la prerrogativa del soberano de suspender el ordenamiento normativo, precisamente para salvaguardar ese orden básico, que Schmitt identifica con
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lo Estatal. Que el derecho quede suspendido por la decisión significa que debe esperar, por así decir, a que el soberano lo reactualice, tras superar la excepción. El punto más elevado del ejercicio personalizado de la soberanía es esta capacidad de suspender la norma para preservar el a priori de la misma. ‘Pues no es cualquier prerrogativa extraordinaria o medida policial de emergencia lo que constituye un estado de excepción. A tal situación corresponde, más bien, una prerrogativa ilimitada por principio, a saber: la suspensión de la totalidad del orden vigente. Cuando esto acontece, entonces se vuelve claro que el Estado permanece, mientras que el derecho retrocede. Dado que el estado de excepción es siempre algo distinto que la anarquía o el caos’, pues si no lo fuera, acarrearía la desaparición tout court de lo estatal, por ende, de toda coexistencia política civilizada, entonces ‘en sentido jurídico subsiste siempre un orden, aunque no un orden jurídico’ (Dotti, 1996, p. 136).
De esta forma nació la figura del dictador en Roma, con carácter necesario y efímero, era nombrado por uno de los Cónsules a petición del Senado –lo cual también es una forma de limitarlo–, y, una vez designado, se le subordinaban los Cónsules, su finalidad era muy clara: conducir una guerra o resolver una rebelión y su magistratura duraba únicamente un año.3Carl Schmitt estudió la misma institución, pero referido a otra época: “… para la República, la dictadura debió ser justamente una cuestión vital. Porque el dictador no es un tirano y la dictadura no es algo así como una forma de dominación absoluta, sino un medio peculiar de la Constitución republicana para preservar la libertad. En la república veneciana, la que Maquiavelo califica como la república más moderna, existía por eso una institución similar y a lo único que aspiraba era a rodear a la dictadura de garantías constitucionales” (Schmitt, 2009, p. 54).
De igual manera, hace 60 años se seguía justificando la necesidad de la existencia legal de esta figura al manifestar que: “… ninguna forma de gobierno puede sobrevivir si excluye a la dictadura cuando la vida de la nación está en riesgo”.4Cada país, en distintos momentos, ha atravesado por necesidades y que han llevado a invocar los estados de excepción, por ejemplo, a partir de los ataques terroristas de septiembre de 2001, que fueron usados como argumento por Bush II para la “guerra contra el terror”, y las correspondientes medidas extraordinarias, se retomó este tema en los Estados Unidos con posturas opuestas en la doctrina; entre los que justificaban las medidas Richard A. Posner revivió distintos criterios de la Corte Suprema en los cuales la Constitución no podía ser tomada a la
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letra defendiendo la legalidad, como si fuera un pacto suicida; por lo contrario, él sostiene que el pragmatismo que caracteriza a la población americana, permite que prefieran la tranquilidad y la seguridad a otras cuestiones jurídicas.
El problema, y no exclusivo de esta figura, ha sido el abuso del derecho, excederse del contenido de la norma desvirtuando el sentido de la misma, en este caso de prever la existencia del Estado y salvaguardarlo, y aprovecharse de la excepción para otros fines; desde Roma Sila y Julio César la despojaron de la temporalidad prevista y se convirtieron en gobernantes perpetuos pasando de la República a la Dictadura.5Héctor Gros Espiell sostiene que hay dos modos específicos de estados de emergencia: “Uno que puede considerarse patológica (que desafortunadamente ha sido la más utilizada, especialmente por las dictaduras castrenses), puesto que su propósito no fue la conservación del régimen democrático en estas situaciones...
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