Consideraciones generales sobre las politicas publicas de regularizacion de asentamientos informales en America Latina. - Vol. 34 Núm. 102, Agosto 2008 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 869033829

Consideraciones generales sobre las politicas publicas de regularizacion de asentamientos informales en America Latina.

AutorFernandes, Ed

RESUMEN: Este artículo propone algunas reflexiones críticas sobre la tradición creciente de implementación de políticas públicas de regularización de asentamientos informales en áreas urbanas, con el objetivo de contribuir para que el proceso de crecimiento informal de las ciudades latinoamericanas sea enfrentado de manera más adecuada. Después de discutir las principales causas del fenómeno de desarrollo urbano informal y de destacar la necesidad de políticas preventivas de acceso formal al suelo y a la vivienda, el artículo propone una reflexión sobre la naturaleza de los programas de regularización de asentamientos consolidados, basadas sobretodo en las lecciones de la experiencia latinoamericana. Como conclusión, el artículo argumenta que es necesario repensar las políticas de legalización dominantes de asentamientos para promover, de manera integrada, seguridad de la tenencia e integración socioespacial.

PALABRAS CLAVES: asentamientos informales, seguridad de la tenencia, derechos de propiedad, programas de regularización.

ABSTRACT: This paper proposes a critical analysis on the growing tradition of implementing public policies for the regulation of informal settlements in urban areas, aiming at contributing to a more adequate treatment of informal urban development in Latin America. The paper starts with a general discussion on the main causes of the phenomenon, stressing the needfor preventive public policies to provide formal access to urban land and housing. Based on this analysis and on the main lessons from the Latin American experience we discuss the nature of existing regulation programs. As a conclusion, the paper argues that it is necessary to re-think the dominant legalization policies so as to promote, in an integrated manner, both security of tenure and socio-spatial integration.

KEYWORDS: informal settlements, security of tenure, property rights regulation programs

Introducción

El proceso de urbanización viene registrando en períodos recientes tasas cada vez más aceleradas en Asia y Africa (Davis, 2006; Durand-Lasserve & Royston, 2002; Neuwirth, 2005; Huchzermeyer & Karam, 2006; Verma (2002), pero también en América Latina--región que desde hace mucho se ha consolidado como netamente urbanizada, con más de un 75% de su población viviendo en áreas urbanas--las tasas de crecimiento urbano siguen altas, aunque estén decreciendo. El patrón de urbanización en la región combina, históricamente, procesos de exclusión social y segregación espacial. En especial, un número creciente de latinoamericanos sigue adhiriendo a la informalidad: según estimaciones conservadoras, al menos uno de cada cuatro ciudadanos solamente tiene acceso a la tierra urbana y a la vivienda únicamente a través de procesos informales, generando una intensa proliferación de asentamientos informales en áreas urbanas. Como resultado, políticas y programas de regularización de asentamientos informales están siendo implementados en diversos países latinoamericanos.

Más que nunca, la producción informal de ciudad en Latinoamérica hoy está dejando de ser excepción para convertirse en regla. Aunque los datos sean siempre imprecisos, en ciudades como Sao Paulo y Río de Janeiro ya se admite oficialmente que el porcentaje de informalidad urbana se acerca al 50 ó 55%, considerándose únicamente los procesos de acceso al suelo y a la vivienda, dejando por tanto a un lado otros procesos de informalidad urbana como la construcción irregular, los locales comerciales informales y otras prácticas. En otras ciudades brasileñas como Recife y Salvador de Bahía, la informalidad urbana alcanza magnitudes del orden de un 70% a un 80%. Las cifras identificadas en ciudades de otros países de la región --Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, El Salvador y, más recientemente, también Argentina y Uruguay--indican igualmente que el proceso de producción informal del espacio urbano va en ascenso (Abramo, 2003; Cravino, 2006; Zeledón, 2006).

En este contexto, es necesario señalar que no se trata de un mero síntoma de un modelo de desarrollo económico y crecimiento urbano o de una simple distorsión de dicho modelo, sino del modelo en sí mismo, de la forma latinoamericana de producir espacio urbano, es decir, una producción de ciudad que se da, cada vez más, al margen de la ley, incumpliendo especialmente los estándares y criterios establecidos por la legislación civil y urbanística (Fernandes, 2005a).

Hay en Latinoamérica una gran diversidad de procesos informales que corresponden no sólo a las diferentes situaciones registradas dentro de cada ciudad o incluso de cada asentamiento informal, sino también una profunda heterogeneidad de situaciones de tenencia de la tierra identificadas en cada país. Las más comunes son seguramente las ocupaciones informales de áreas públicas y privadas, sea en favelas, villas, barriadas u otras formas de ocupación irregular, sea mediante la compra de lotes y/o de casas en parcelaciones "clandestinas", "piratas" e "irregulares". Existe, sin embargo, toda una serie de otros procesos informales menos conocidos--y, por ende, menos discutidos--, como son el aumento de densidad de ocupación de tugurios; el crecimiento de pequeños pueblos creados para dar soporte a las actividades agropecuarias, y que se transforman en verdaderas ciudades; la proliferación de subdivisión de lotes regulares, dando lugar a viviendas independientes, pero de tamaños exiguos; las ocupaciones a las orillas de los ríos que se van creando informalmente, etc.

Si, por una parte, esta diversidad de procesos informales tiene como rasgos distintivos sus diferentes implicaciones jurídicas, por otra, lo que los une es la ausencia de infraestructura urbanística y ambiental adecuada, de equipamientos colectivos y de servicios públicos, así como la generalizada precariedad de lo edificado aunque, a lo largo de varios años, muchas de ellas logren alcanzar un relativo grado de consolidación.

Pese al enorme alcance y a las serias implicaciones socioeconómicas, jurídicas, políticas y ecológicas del proceso de producción informal de las ciudades latinoamericanas, por lo general, las respuestas del poder público--principalmente a través de programas de regularización de asentamientos informales, desde todos los ámbitos gubernamentales--son todavía pocas y poco satisfactorias. Si bien algunos países como el Perú y México han aprobado leyes específicas ya en las décadas del 60 y 70, cuando diversos estudios académicos abrieron la discusión sobre la cuestión de la informalidad urbana, la mayoría de experiencias de regularización de asentamientos informales en América Latina inició su andadura a partir de la década del 80, generando una tradición investigadora creciente.

Más recientemente, la discusión regional e internacional acerca de los programas de regularización alcanzó una relevancia aun mayor, convirtiéndose en objeto de la Campaña Global por la Seguridad en la Tenencia de la Vivienda, promocionada desde 1999 por UN-HABITAT. Diversos encuentros importantes sobre el tema se están realizando en diferentes países latinoamericanos por iniciativa de diversas organizaciones, destacándose en especial, el trabajo educativo pionero desarrollado por el Departamento de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy.

Este artículo propone algunas reflexiones críticas sobre esta tradición creciente de implementación de políticas públicas de regularización de asentamientos informales, con el objetivo de contribuir para que el proceso de crecimiento informal de las ciudades latinoamericanas sea confrontado de manera más adecuada. Estas son reflexiones resultantes de las principales investigaciones internacionales sobre el tema del desarrollo informal, así como de mi experiencia personal trabajando con programas de regularización en diversos países y regiones hace más de 25 años.

Deshaciendo algunos viejos mitos

Aunque generalmente se les otorgue una gran importancia a los programas de regularización como forma de hacer frente al fenómeno del crecimiento de la pobreza urbana, existen innumerables discusiones y controversias sobre la naturaleza, posibilidades, problemas y perspectivas de dichos programas. En concreto, una característica de muchos países latinoamericanos es el hecho de que las tasas de crecimiento informal hoy en día son aun más significativas que las tasas de crecimiento de la pobreza social, lo que exige especial reflexión a la hora de formular políticas públicas de regularización de asentamientos informales.

Existe, adicionalmente, otro mito que deshacer: el de que el problema del crecimiento urbano informal es una cuestión que aflige únicamente a las grandes ciudades. Los datos son todavía poco sistematizados, sin embargo, en Brasil por ejemplo, ya se cuenta con datos recientes que sugieren que este proceso de crecimiento intensivo informal de las ciudades ya se extendió tanto hacia las ciudades de porte mediano, como hacia las ciudades pequeñas. Es decir, es fundamental comprender que este proceso de producción informal es constituyente del espacio urbano latinoamericano, tratándose de proceso estructural...

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