Consideraciones sobre la Delegación Legislativa en la Constitución Nacional luego de la Reforma de 1994. Especial referencia a la ley 25.414
| Autor | María Gabriela Abalos |
| Cargo | Profesora Adjunta de Derecho Constitucional, Público provincial y Municipal de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo |
María Gabriela Abalos: Profesora Adjunta de Derecho Constitucional, Público provincial y Municipal de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo y de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Mendoza; Postgrado en Derecho Constitucional en la Universidad de Salamanca; miembro asociado de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional y miembro titular del Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos de Mendoza
La expresa incorporación de la figura de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo incluida por la reforma de 1994 en el art. 76 de la Carta Magna, ha provocado intensos debates en torno a sus alcances y límites.
No se nos escapa que con anterioridad a dicha norma existían también controversias doctrinarias y jurisprudenciales, ya que, la práctica más o menos reiterada de recurrir a este tipo de delegación generaba tales planteos.
Indudablemente el análisis de la norma constitucional junto con sus antecedentes, se vincula a la nota republicana de división de poderes y su equilibrio, siendo éste el primer punto a tratar en este trabajo.
Luego nos referiremos a la delegación legislativa en general "requisitos, naturaleza, alcances, límites-, adentrándonos después en las características que presenta en el texto constitucional argentino, para concluir con un somero comentario crítico respecto a una reciente ley de delegación sancionada en marzo de 2001, la nro. 25.414.
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En el intento de abordar el tema que nos ocupa entendemos que no puede obviarse una breve referencia a la típica nota republicana de la división de poderes, ya que, adquiere fundamental importancia frente a la delegación de facultades en la medida que ésta implica la transferencia de atribuciones del órgano legislativo al ejecutivo.
Como bien afirma Segovia, antes que Montesquieu analizara la cuestión política de Inglaterra, diversos autores habían intentado distinguir los poderes del Estado (Locke, Harrington, Hooker), pero fue el noble francés quien primero sistematizó la separación de aquellos. Sin embargo, no hay en el sistema de Montesquieu equilibrio ni igualdad de poderes, es necesario separarlos para evitar la tiranía, pero esta separación no es absoluta, tiende a limitar al Legislativo y a fortalecer al Ejecutivo1.
Ahora bien, autores como Loewenstein entre otros señalan la crisis del principio de la división de poderes, señalando que ha sido reemplazado por el teorema del control. De esta forma, las tres funciones clásicas (legislación, ejecución y jurisdicción) han sido sustituidas por las de: determinación de la decisión, ejecución de la misma y control político de ella2.
También Oyhanarte afirma que se hace visible la presencia de otras dos funciones que sin perjuicio de las tradicionales existen por encima del esquema de Montesquieu y le confieren proyecciones distintas de las comúnmente explicadas, y son la función gubernamental y la de control3.
También se observa que desde Montesquieu a la actualidad ha habido un aumento considerable de las competencias y cometidos estatales; el estado social que dio paso al nuevo rol del estado de bienestar supone un cambio en el contenido de las funciones tradicionales, y una redistribución de jurisdicciones públicas.
Ello ha influido notablemente en la clásica división de poderes, observándose cierta declinación del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo. Se señala que ello obedece a la misma naturaleza de la actividad de gobierno que requiere decisiones expeditivas, y en este contexto, el Legislativo es un órgano de representación, de control y no de gobierno, es deliberativo y no conductor, es centro de opinión y no de decisión4.
Así se pone de manifiesto la preeminencia del Poder Ejecutivo, quien en la actualidad ejerce un profundo liderazgo político, un rol conductor5. Este crecimiento, lejos de significar la asunción de competencias nuevas, implica también la absorción de antiguas tareas legislativas, como es la de hacer las leyes.
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Lo expuesto es ampliamente aplicable a la realidad orgánica y funcional que emana de la Constitución argentina. La fortaleza del Poder Ejecutivo viene de la influencia alberdiana, quien a su vez tuvo en cuenta el ejemplo chileno, donde el equilibrio de poderes es una ilusión así como la igualdad entre ellos6.
Al respecto destaca Pérez Guilhou que frente al acrecentamiento del poder por parte del Ejecutivo y a la dificultad de controlarlo con los viejos resortes del texto de 1853/60, se imponía la creación de nuevos mecanismos de control. Sin embargo, considera que si bien la reforma de 1994 contiene algunas limitaciones, una lectura crítica y detenida lleva a conclusiones contrarias7.
Así, señala el autor citado que, lejos de atenuarse su poder, por el contrario, se lo afirma y acrecienta ya que, conserva las jefaturas del Estado, de Gobierno y de las fuerzas armadas como asimismo la de la administración; nombra y remueve por sí al Jefe de Gabinete y a los demás ministros del Despacho; se admite la delegación legislativa (art. 76), el dictado de decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc.3), la sanción y promulgación parcial de leyes (art. 80), etc.8.
Como conclusión, coincidimos con Pérez Guilhou en señalar que la reforma indicada afirma en exceso el poder del Presidente, permitiendo en buena medida la comisión de abusos a lo que se suele llevar por el ejercicio continuado de la suma de facultades detalladas.
A fin de aproximarnos a la conceptualización de la delegación legislativa, nos parece oportuno referirnos primero a la significación de los términos utilizados.
Así "delegación" proviene del latín delegatio-onis, y significa la acción y efecto de delegar (delegare), refiriendo este verbo la acción de dar una persona a otra la jurisdicción que tiene por su dignidad u oficio, para que haga sus veces o conferirle su representación9.
Por su parte, el adjetivo "legislativo", a su vez, alude a la potestad o competencia de hacer leyes.
De esta forma, podría concluirse diciendo que, desde un punto de vista semántico, la delegación legislativa, en su significación común o vulgar, sería la dación o trasferencia a otro de la potestad o jurisdicción que se tiene para hacer leyes.
Esta significación nos da una primera pauta para la comprensión del instituto jurídico de la delegación legislativa, ya que, para que exista deberá haber dación o transferencia de competencias legislativas, siendo extraños a ella los supuestos en que el poder normativo o reglamentario del Poder Ejecutivo se despliega en ámbitos de competencias que la Constitución le atribuye como propios.
Ahora bien, dentro del derecho administrativo, sostiene Bielsa que "hay delegación cuando a una persona o a un órgano se remite una atribución, misión o encargo para hacer lo que el delegante debería hacer, pero que por razones de conveniencia o de necesidad no hace"10.
Se advierte de esta definición que toda delegación supone la presencia de dos personas (delegante y delegado), un objeto delegado (misión, encargo, atribución) y una causa variable que la justifique.
De esta forma, las leyes delegadas son aquellos "actos que revisten la forma de decretos del jefe de Estado "es decir, del Presidente u órgano ejecutivo- y tienen la eficacia de las leyes formales, emanados del gobierno en base a una delegación recibida de los órganos legislativos"11.
Respecto a las leyes delegadas o normas dictadas en ejercicio de atribuciones delegadas, se ha dicho que son "mandato o delegación de la potestad legislativa", "decreto con fuerza legislativa", una "ratificación anticipada", "deslegalización", "suspensión temporaria de la primacía de la ley", "transferencia de facultades legislativas" o bien "autorización o habilitación legislativa"12.
Sin perjuicio de lo señalado, lo que nos interesa en el marco de este trabajo, es precisar si la delegación legislativa constituye o no una transferencia de facultades.
El maestro Bielsa por su parte, sostiene que implica una habilitación de facultades por lo que "... el Congreso no amplía ni disminuye la competencia del Poder Ejecutivo, pues ningún poder puede aumentar o disminuir las atribuciones constitucionales del otro"13.
Ello se reafirma en el campo del derecho administrativo, en el que la delegación no importa una trasferencia de la titularidad, sino del ejercicio de una competencia, manteniendo el delegante la coordinación, el control y la responsabilidad por dicho ejercicio, así como las facultades de revocación y avocación, permitiendo admitirla como una excepción que no altera los principios de irrenunciabilidad, obligatoriedad e improrrogabilidad de dicha competencia14.
Esta postura a su vez, ha sido considerada meramente formal, pues hay quienes opinan que en general, los hechos demuestran que la delegación legislativa algunas veces importa un verdadero aumento de facultades en el seno del Poder Ejecutivo, aunque se utilice la fórmula de la autorización o del permiso15.
En este punto analizaremos los límites y controles de la delegación.
Las limitaciones a la delegación pueden referirse a la materia, al destinatario, a la forma, al contenido y al tiempo.
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En relación con la primera, la facultad o atribución que se delega debe ser...
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