Concepto y naturaleza de las sanciones administrativas en la doctrina y jurisprudencia chilena
| Autor | Eduardo Cordero Quinzacara |
| Cargo | Abogado, Doctor en Derecho, Profesor de Derecho administrativo de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Chile |
| Páginas | 79-103 |
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El tema de las infracciones y sanciones administrativas es una materia que plantea un sinnúmero de paradojas y problemas, siendo al mismo tiempo de una importancia práctica notable, producto de su crecimiento exponencial en el marco de una mayor intervención del Estado para regular y controlar un conjunto ingente de conductas que cada vez generan un mayor riesgo a diversos bienes jurídicos. En este sentido, nuestro legislador aspira a encontrar en manos de la Administración del Estado una actuación que puede ser más oportuna y eficaz para disciplinar dichos comportamientos, reservando a la actuación de los Tribunales de Justicia la represión de hechos de mayor gravedad, respetando el carácter subsidiario y de última ratio que se reconoce al Derecho penal.
En este sentido, constituye un dato positivo innegable la existencia de una abundante legislación que entrega a los órganos de la Administración del Estado poderes punitivos que regulan determinados sectores de la vida social, dada la necesidad de resguardar un cierto orden o bienes jurídicos, que van desde el ámbito sanitario, urbanístico, ambiental, tributario, aduanero, mercado de valores, etc. Así las cosas, cada vez se encuentra más lejos la materialización del ideario revolucionario liberal de reservar el ejercicio de los poderes punitivos del Estado en manos de los órganos jurisdiccionales, para superar el denominado Derecho penal prebeccariano, entregado a órganos de naturaleza administrativa, sin consideración de principios y garantías de ningún tipo.
En efecto, bajo esta forma de ejercicio de los poderes punitivos del Estado no solo se conserva un resabio del absolutismo, sino que -tal
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como lo hemos señalado- cada vez más se otorgan dichos poderes a órganos administrativos, cuyo fundamento se encontraría en una forma más eficiente y oportuna para reprimir determinadas conductas de menor gravedad y que, por tanto, no demandaban de mayores garantías sustantivas y procesales en su aplicación. Sin embargo, la idea de facilitar una intervención punitiva estatal con garantías mínimas, lleva lentamente a la tentación de agravar estas sanciones generando una asimetría con aquellas contenidas en la legislación penal, al punto de resultar, en muchos casos, más intensas y graves que la aplicada por los tribunales de justicia.
Por tal razón, el tema ha pasado de ser una cuestión meramente secundaria, inherente a la singularidad, contingencia y burocracia que es propia de la Administración, transformándose en un asunto capital que le da sentido y fundamento a la actuación del Estado frente a la sociedad, especialmente para garantizar la protección de determinados valores y bienes constitucionales. En este contexto, la potestad punitiva en manos de la Administración se ha transformado en un importante instrumento de intervención y de mecanismo en la conformación de la sociedad sobre las premisas constitucionales de promoción del bien común y de integración armónica de todos los sectores de la nación. Esto explica que su crecimiento no se deba a una contingencia histórica "tolerada" constitucional-mente, sino que responda a una exigencia constitucional cuyo fundamento, sentido y función demanda de un necesario análisis dogmático a la luz de nuestro ordenamiento jurídico.
Ahora bien, el estudio de esta materia debe partir necesariamente por una definición del concepto de infracción administrativa, que permita establecer su naturaleza jurídica y, a partir del mismo, determinar sus fundamentos en el orden constitucional. Esto permitirá, además, establecer el conjunto de principios a los cuales se encuentra sometida desde el punto de vista sustantivo y procedimental. El primero de estos puntos será el objeto de este trabajo, teniendo presente dos aspectos: a) El tema de la naturaleza de las infracciones administrativa y su consecuencia jurídica, esto es, las sanciones administrativa, es un tópico de antigua data, especialmente en los estudios jurídico-penales1. En este caso, nuestro análisis
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dará cuenta de la forma como ha sido enfrentado el problema por parte de la doctrina y jurisprudencia nacional reciente, especialmente con el objeto de establecer el concepto subyacente que sirve de base a dichos estudios; y b) Este estudio no tiene por objeto establecer lo principios a los cuales se encuentran sometidas estas infracciones administrativas. Si bien se hará alguna mención de los mismos, su desarrollo y análisis detenido tendrá lugar en un trabajo posterior.
En el último tiempo, el tema del poder punitivo de la Administración se ha estudiado en el marco de las "sanciones administrativas" o del "Derecho administrativo sancionador", quedando en un segundo plano la conducta ilícita que se sanciona, en este caso la infracción administrativa. Por su parte, durante el siglo XIX esta materia fue analizada por la doctrina alemana dentro del "Derecho penal de policía", teoría que fue sustituida a comienzos del siglo XX por la del "Derecho penal administrativo". Esta última denominación evoca mucho mejor la distinción tradicional que se hace en el Derecho penal entre delito, por una parte, y la pena, por la otra, asociada al concepto de responsabilidad criminal.
Ahora bien, la doctrina penal nacional ha tenido el cuidado de hacer la distinción y abordar el tema desde la perspectiva de las infracciones administrativas2, aunque también se ha estudiado esta materia bajo la distinción entre pena penal y pena administrativa3. Por su parte, la doctrina administrativa la ha analizado bajo el rótulo de sanciones administrativas, enmarcado dentro de la actividad de policía o de ordenación que realizan los órganos administrativos, siguiendo especialmente a la doctrina española.4
Si bien ambas categorías están estrechamente implicadas, resulta capital hacer la distinción, en la medida que la sanción administrativa no es sino un tipo de responsabilidad que surge de la comisión de un ilícito o infracción administrativa. De esta forma, si se conforman o reúnen los elementos que configuran dicha infracción, necesariamente se debe imputar al autor de dicho acto las consecuencias negativas o la responsabilidad que deriva de la misma: la sanción administrativa. En ambos casos, esto es, en la determinación del hecho constitutivo de la infracción y en la aplicación de la sanción, le corresponde intervenir a un órgano que forma
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parte de la Administración del Estado, previamente facultado por el ordenamiento jurídico a través de la atribución de una potestad expresa.
Sin embargo, se encuentra tan asentado en nuestra doctrina y jurisprudencia la expresión "sanciones administrativas", que utilizaremos de forma indistinta la referencia a esta materia como poder punitivo de la Administración, infracciones administrativas y, por supuesto, sanciones administrativas, todo lo cual aparece -por lo demás- en una secuencia lógica natural: el legislador tipifica la infracción, establece la sanción y atribuye a la Administración la potestad de aplicarla.
Existe una relación directamente proporcional entre la gravedad de las medidas que adopta el Estado y que afectan la esfera jurídica de los particulares, y el estatuto de garantías al cual se encuentran sometidas. Así, es de toda lógica que el régimen sancionador penal, más enérgico y grave en las sanciones que se adoptan, esté sujeto a una serie de formas y ritualidades que hacen más estricto el ejercicio de esta forma de potestad punitiva. En el escalón siguiente se encuentran las sanciones que aplica la propia Administración, sujetas a un sistema de principios y garantías más atenuados o "matizados" que se debe respetar en el respectivo procedimiento administrativo sancionador. Por último, existen una serie de actos desfavorables que emanan de los órganos de la Administración del Estado, pero que no constituyen sanción en sentido estricto.
Este sistema escalonado que asocia la gravedad de las consecuencia jurídica respecto de los procedimientos y garantías que se van a seguir para hacerlas efectivas, es lo que ha obligado a deslindar cada uno de estos niveles. A su vez, siguiendo este camino se ha podido ir delineando por la doctrina un concepto de sanción administrativa, que las separa de las penas penales y de los actos desfavorables que emanan de la propia Administración. Analizaremos cada uno de estos puntos.
Por lo tanto, en este apartado nos preocuparemos de distinguir entre la sanción administrativa y los actos administrativos con efectos desfavorables (3.1), para luego establecer la separación entre sanción administrativa y sanción penal (3.2).
En el ejercicio de las funciones que le son propias, la Administración puede adoptar una serie de actos que afectan la esfera jurídica de los par-
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ticulares, sin que todos ellos sean necesariamente expresión de un poder punitivo o sancionador. Así, puede ordenar el traslado de un funcionario, cerrar un establecimiento por no contar con permiso sanitario, suspender un concurso público, etc. Para la doctrina, la distinción entre los actos...
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