Capítulo tercero. Servicios de abastecimiento y saneamiento del agua en Chile
| Autor | Sebastián Del Campo Casanueva |
| Páginas | 135-168 |
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CiClointegraldelagua
CapÍtuloterCero:
serviCiosdeabasteCimientoysaneamientodelaguaen Chile
El sistema de gestión y nanciación de los servicios de abastecimiento de
agua y saneamiento de aguas residuales en Chile diere enormemente del
caso español. En el caso chileno, de manera general, podemos señalar que
dichos servicios son operados por empresas de propiedad privada, que se
autonancian por medio del cobro a los usuarios de tarifas reguladas por
la Administración Pública, bajo un sistema que se encuentra supervisado
permanentemente por un órgano regulador central. En el presente capítulo,
analizaremos en profundidad el funcionamiento, gestión y nanciación de
dicho sistema, sin dejar de lado nuestros comentarios sobre los conictos que
se generan en torno al mismo.
Previo a dicho análisis, y si bien ya lo hemos mencionado anteriormente
en el presente trabajo, es necesario recordar que el sistema chileno utiliza una
nomenclatura que diere del sistema español, distinción que aclararemos
caso a caso. Sin embargo, es importante tener en cuenta uno de los principales
conceptos del modelo chileno, que se reere a los servicios sanitarios, bajo
el cual se encuentran comprendidos los servicios públicos de producción
y distribución de agua potable, y de recolección y depuración de aguas
residuales. Por lo tanto, en el presente trabajo, cuando utilicemos el concepto
de servicios sanitarios nos estaremos reriendo a todos los servicios públicos
ligados al ciclo integral del agua, lo que evidentemente incluye los servicios
de abastecimiento de agua y saneamiento de aguas residuales.
i. anteCedentes
A comienzos de la década de 1970, los servicios de abastecimiento de agua
y saneamiento de aguas residuales en Chile no se encontraban gestionados
por un único ente, sino que su operatividad funcionaba a través de distintos
actores. La Dirección de Obras Sanitarias, dependiente del Ministerio de Obras
Públicas, constituía el mayor proveedor de los servicios a lo largo del país,
con excepción de las ciudades de Santiago y Valparaíso, quienes contaban
con instituciones públicas especialmente creadas para gestionar, de forma
separada, los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento de aguas
residuales. Asimismo, coexistían competencias paralelas en los Ministerios
de Vivienda y Urbanismo y en el Ministerio de Salud, lo que signicó que
la gestión de los servicios sanitarios adquiriese un carácter fragmentario y
su responsabilidad no recayere en un único órgano del sector público. Las
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SebaStián Del Campo CaSanueva
mayores críticas al sector en esta época se centraron en la falta de coordinación
entre las distintas autoridades y la falta de autonomía administrativa y
económica de sus actores1.
De esta manera, no fue sino hasta el año 1977 cuando se creó el Servicio
Nacional de Obras Sanitarias (en adelante “SENDOS”), órgano dependiente
del Ministerio de Obras Públicas, quien unicó la responsabilidad de los
servicios de abastecimiento y saneamiento del agua a lo largo de todo Chile.
Asimismo, se crearon las empresas públicas Empresa Metropolitana de Obras
Sanitarias (en adelante “EMOS”) en Santiago, y la Empresa Sanitaria de
Valparaíso (en adelante “ESVAL”), quienes se hicieron cargo de la gestión de
los servicios en sus respectivas ciudades. El principal avance en este período
se centró en el objetivo de crear un sistema que se autonanciare a través del
aumento de las tarifas, lo que se logró con la instalación de medidores, la
detección de conexiones ilegales a la red y principalmente con el comienzo
del cobro de tarifas a algunos usuarios por el servicio de saneamiento de
aguas residuales. Dichas tarifas eran jadas en conjunto por el Ministerio
de Economía, Fomento y Reconstrucción y el Ministerio de Hacienda. Por
su parte, el Ministerio de Obras Públicas establecía las normas técnicas y de
calidad, además de aprobar los proyectos de construcción del sector2. Fueron
los primeros pasos de un sistema que buscaba unicar sus responsabilidades,
cumplir con una gestión eciente y alcanzar la autonanciación.
Sin embargo, durante la década de 1980, se hizo cada vez más fuerte la
concreción del principio del rol subsidiario del Estado, lo que derivó en la
decisión por parte de las autoridades de privatizar importantes sectores
de la infraestructura central del país, como ocurrió con el sector eléctrico-
energético y el de las telecomunicaciones. No obstante, si bien se intentó hacer
lo mismo con el sector sanitario, su desarrollo no estaba lo sucientemente
preparado como para enfrentar una reforma privatizadora de la noche a la
mañana. De esta manera, los objetivos de mejorar y extender los servicios
sanitarios fueron concretándose poco a poco a través de discusiones entre
políticos y expertos en ingeniería, lo que en denitiva llevó a que entre los
años 1988 y 1990 se promulgaran un conjunto de leyes que prepararían al
sector para una verdadera reforma privatizadora. Dichas reformas legislativas
se realizaron con el objetivo de regular unas tarifas más altas que permitieran
a las empresas privadas la autonanciación y, por tanto, la cobertura de los
servicios de suministro de agua potable y saneamiento de aguas residuales en
un 100% a lo largo de todo el país.
De esta manera, en diciembre de 1988 se promulgó el Decreto con
Fuerza de Ley Nº 382, que aprobó la Ley de Servicios Sanitarios, permitiendo
la participación de actores privados en la prestación de los servicios de
abastecimiento de agua y saneamiento de aguas residuales, a través del sistema
de concesiones. Dichas concesiones podían ser otorgadas a compañías para
los servicios de producción de agua potable, distribución de agua potable,
recolección de aguas residuales y tratamiento de las mismas, servicios que
1 SJÖDIN, JOHANNA: Determinants of the performance of public water services in Chile 1977-
1999, CEPAL, Santiago, 2006, p. 13.
2 SJÖDIN, JOHANNA: Determinants of the performance…, cit., p. 13 ss.
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CiClointegraldelagua
generalmente se entregaron a una misma compañía para una determinada
área geográca. Paralelamente, mediante la Ley Nº 18.902 de 1989, se creó la
Superintendencia de Servicios Sanitarios, órgano regulador y scalizador de las
empresas sanitarias, quien además jaría las tarifas cobradas a los usuarios
(en adelante la “Superintendencia”). Unos de los grandes cambios fue la
creación del sistema para determinar dichas tarifas, que bajo el objetivo de
la autonanciación de las empresas prestadoras de los servicios, se realizó
en torno a una estimación del nivel eciente del coste de una compañía
modelo. De esta manera, las empresas prestadoras de los servicios sanitarios
contarían con los incentivos sucientes como para autonanciarse de una
manera eciente. Asimismo, se creó un sistema de subsidios administrados
por los municipios, quienes transferirían los fondos públicos directamente a
las empresas sanitarias, cubriendo parte de las facturas de los consumidores
más pobres, y eliminando de paso el anterior sistema de subsidios cruzados.
Durante este período, también se concretó la transformación de EMOS, EVAL
y SENDOS en compañías limitadas3.
La reforma privatizadora fue diseñada para que durante los primeros años,
cada una de las empresas mantuviera su participación pública de manera de
prepararse para la privatización, en cuanto a gestión y autonanciación de
reere. Dichas empresas fueron segregadas territorialmente de acuerdo a las
regiones de Chile4, prestando los servicios de manera separada en cada una de
ellas, aprovechando las economías de escala y manteniéndose en su totalidad
reguladas por la Superintendencia. De esta manera, se crearon planes de
desarrollo que incluyeron programas de inversión para períodos especícos,
mejoras en los servicios y construcción de obras, los que de no cumplirse
podían signicar la pérdida de la concesión para la empresa. Las inversiones,
junto a las tarifas, aumentaron año a año y la cobertura de abastecimiento de
agua potable alcanzó el 100% en algunas zonas del país. Sin embargo, para el
año 1995, sólo el 3% de las aguas residuales de la ciudad de Santiago recibían
tratamiento, principalmente debido a la falta de recursos sucientes para
invertir en un completo servicio de saneamiento5.
De esta forma, debido a la necesidad de extender la red de saneamiento
de aguas residuales y de liberar recursos públicos para destinarlos a otras
áreas (como educación y servicios sanitarios rurales), en el año 1998, durante
el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, se comenzó a vender
gradualmente las participaciones públicas de las empresas sanitarias a
entes privados que tomarían el control. En este momento de la reforma
privatizadora, fue muy relevante el hecho de que, previo al traspaso de la
propiedad al sector privado, las empresas que prestaban los servicios de
abastecimiento de aguas y saneamiento de aguas residuales ya se encontraban
hace muchos años autonanciadas. Con la incorporación de las empresas
privadas entre los años 1998 y 2001, los esfuerzos se dirigieron entonces hacia
la mejora de la gestión profesional y técnica de los servicios, a obtener una
3 SJÖDIN, JOHANNA: Determinants of the performance…, cit., p. 15 ss.
4 En el año 1998, Chile estaba dividido política y territorialmente en trece regiones.
Actualmente, y desde 2007, ascienden a un total de 15 regiones.
5 SJÖDIN, JOHANNA: Determinants of the performance…, cit., p. 31.
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