Capitulo II
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Elactoadministrativo.
antEcEdEntEs. régimEnjurídico. nulidadadministrativa
CAPÍTULO II
EL CONCEPTO
Introducción
§10. Ubicación del tema — Un acto jurídico de una persona pública o una persona
privada especialmente habilitada, puede ser o no un acto administrativo. Y esto
nos plantea, según G.J Guglielmi1, la cuestión de los criterios de la naturaleza y
categorización del acto administrativo.
Lo primero que debemos señalar esque las concepciones —e incluso deniciones—
sobre el acto administrativo son muy diversas. No es cuestión de realizar una
enumeración aunque fuese sucinta. En una síntesis convencional podría admitirse
que desde un concepto más bien reducido en el origen, se produce posteriormente
una auténtica inación que invita a un ensayo de reconducción a lo que se estima que
serían los elementos estructurales de una categoría jurídica autónoma y diferenciada
de otras categorías jurídicas, tanto del Derecho público como del Derecho privado.
Una muestra será suciente para comprobar la ampliación del concepto del acto
administrativo.
El concepto de acto administrativo, según hemos dicho más arriba, tiene una
gran trascendencia por cuanto: 1.º, es una de las nociones capitales del Derecho
administrativo; y 2.º, es el objeto inicial del contencioso-administrativo.
En sus orígenes, cuando comenzó a utilizarse la expresión acto administrativo en el
Derecho administrativo francés, en la época de la Revolución Francesa, señalábamos
más arriba, surge para calicar actuaciones de la Administración pública excluidas de
la revisión por parte de los tribunales ordinarios, cuando se les prohibió inmiscuirse
en los asuntos administrativos y juzgar los actos de la Administración pública.
Como recuerda M.S. Giannini2, es en 1812 cuando el Repertoire de JurisprudenteGuyot
introduce la voz acte administrativ y en 1819 cuando se da en París la Cátedra de
Derecho público y administrativo; nalmente en 1814 G.D. Romagnosi3 realiza una
primera elaboración del Derecho administrativo.
1 Guglielmi, G. J. (2022). “Naturaleza y categorización del acto administrativo”. AA.VV. El
Derecho Público y sus retos actuales. Libro Homenaje al Profesor Librado Rodríguez R. (Coords.)
A.R. Brewer-Carías, L. Parejo Alfonso y V. R. Hernández-Mendible. Bogotá, Temis-EJV
(En prensa).
2 Giannini, M.S. (1980). Premisas sociológicas e históricas del Derecho administrativo. Madrid,
INAP, 52.
3 Romagnosi, G.D. (1814). Principi fondamentali di diritto amministrativo onde tesserne le
istituzioni. Parma.
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José ArAuJo-Juárez
Ahora bien, el contencioso scal está al origen de la teoría —desarrollada a partir
de 1795— del acto administrativo sustraído de la competencia de los tribunales de
Derecho común y conrmada posteriormente por el Decreto del 16 Fructidor del año
III —3 de septiembre de 1795—, que consagra el principio del acto administrativo
sustraído de la competencia de los tribunales ordinarios, pero que para no incurrir
en denegación de justicia, se le atribuye la competencia a la propia Administración
pública.
En tal sentido, este es el germen de la noción del acto administrativo, pues obliga
a determinar aquellos actos excluidos del conocimiento de los tribunales ordinarios.
No obstante, repetimos, en el Derecho administrativo francés suele usarse también
la expresión décision exécutoire para designar el acto administrativo prototípico
(Hauriou)4 y que continúa utilizándose en la literatura de ese país (Guglielmi)5. Este
concepto surge con el advenimiento del Estado de Derecho. Desde ese momento se
tipica un concepto abstracto de acto administrativo como expresión de la función
del Poder ejecutivo y adquiere un carácter especial y un interés muy particular, ya
que ese concepto se va a convertir en el tema central de una nueva rama jurídica como
lo va a ser el Derecho administrativo (Araujo-Juárez)6.
SECCIÓN 1.ª
concEPto
a. critErios
§11. Planteamiento de la cuestión — Ahora bien, el primer interrogante que se
plantea es conceptualizar ¿qué es el acto administrativo?
El concepto del acto administrativo no puede ser determinado independientemente
de toda consideración contenciosa, fundamentalmente por cuanto su importancia
aparece vinculada al control jurisdiccional de la Administración pública, especialmente
al recours pou exces de pouvoir —recurso por exceso de poder o recurso contencioso-
administrativo de anulación—, ya que en sus inicios sólo un acto administrativo
podía ser objeto de un proceso de tal naturaleza.
En tal sentido, la construcción dogmática del acto administrativo ha tenido
oscilaciones pendulares, que van desde la más amplia noción que consideraba como
tal a todo tipo de actuaciones administrativas, fueran realmente actos administrativos
o no –como la propia inactividad administrativa o el silencio administrativo–,
quedando así absolutamente desvirtuado, hasta una formulación más precisa de un
concepto estricto o restringido del mismo.
Así las cosas, pasamos de seguidas al análisis de los criterios orgánico, formal
y material que según el estado actual del Derecho positivo permiten determinar la
existencia del acto administrativo.
4 Hauriou, M. Ob. cit., nota 8, 371.
5 Guglielmi, G. Ob. cit., nota 74.
6 Araujo-Juárez, J. (2010). “La teoría del acto administrativo: origen, evolución y concepto”.
AA.VV. El Derecho Público en Iberoamérica. Libro Homenaje al profesor Jaime Vidal Perdoma, T.
I. Bogotá, Temis-Universidad de Medellin.
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i. critErioorgánico
§12. Idea general — La noción del acto administrativo a partir del autor, esto es,
de la Administración pública de la cual emana, ha justicado durante mucho tiempo
el adjetivo administrativo que comporta el término y resaltaba la importancia del
vínculo entre el acto y la autoridad administrativa.
A este respecto cabe destacar que la expresión autoridad administrativa designa
a la vez, tanto el poder de ordenar como el órgano que ejerce dicho poder. En efecto,
cuando se habla de autoridad administrativa se designa indistintamente uno u otro,
pues el acto administrativo emana de un órgano, el cual ejerce un Poder legal o
jurídico denominado en la literatura clásica Poder administrativo. En este sentido,
se ha observado que la consideración del Poder jurídico es de mayor importancia
que la del órgano; pues éste no es sino el soporte del Poder jurídico, el que permite
su manifestación. De ahí que, si es inconcebible un Poder jurídico sin órgano que lo
ejerza; por el contrario, pueden existir órganos sin Poder jurídico o que no ejerzan
siempre el Poder jurídico que les ha sido reconocido.
En virtud de lo anterior, cuando se habla de autoridad administrativa se hace
necesario determinar lo que es el Poder administrativo. Por Poder se entiende la
capacidad de ordenar, de obligar, de imponer modicaciones en la esfera jurídica de
otro. En este orden de ideas, de acuerdo con la noción del Derecho administrativo
positivo, el criterio orgánico o la naturaleza del autor del acto administrativo, se
constituye en un elemento de lanoción del acto administrativo, en el sentido de que los
actos administrativos son, en principio, adoptados por los órganos de la Administración
pública en sentido amplio, es decir, en tanto autoridades administrativas. Es por ello
que la doctrina y la jurisprudencia clásicas del Derecho administrativo han observado
que la relación entre acto administrativo y Administración pública comporta
una presunción: un acto jurídico de la Administración pública se presume que es
administrativo —presunción d’administrativité—; mientras que si emana de un órgano
no administrativo se presume que no lo es —presunción de non-administrativité—.
Finalmente, por cuanto no se trata de presunciones absolutas, es que se ha
admitido que existen actos jurídicos de la Administración pública que no son actos
administrativos y, viceversa, actos jurídicos de personas no administrativas que son
de naturaleza administrativa, según desarrollaremos más adelante bajo el concepto
de la teoría de los actos de autoridad.
ii. critErioformal
§13. Idea general — Por su parte, el criterio formal alude, tanto a la presentación
del acto jurídico o a la manera como se exterioriza, como al proceso de formación.
En ese sentido, por un lado, en el Derecho positivo, erazón del carácter formal que
inspira la LOPA7, el acto administrativo como declaración expresa debe ser escrito y
cumplir los requisitos establecidos en los Arts. 7 y 18 eiusdem, por lo que cualquier
excepción a este principio general tendrá que ser expresamente consagrado por la ley
(Sents. de la CSJ/SP de fecha 6 de junio de 1991, RDP Nº 46, 107; CSJ/SPA de fecha 30
de marzo de 1993, RDP Nº 53/54). Y por el otro, el acto administrativo tiene regulado
7 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, publicada en la GO Nº 2.818 Extr., de
fecha 1 de julio de 1981.
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