Autoría y participación en el derecho sancionatorio administrativo. Hacia una topografía del problema
| Autor | Jaime Couso |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Penal, Universidad Diego Portales. República 112, Santiago, jaime. couso@mail.udp.cl. |
| Páginas | 437-496 |
Trabajo recibido el 19 de agosto de 2016 aprobado el 28 de marzo de 2017
Autoría y participación en el derecho sancionatorio
administrativo. Hacia una topografía del problema*1
PRINCIPALS AND ACCESORIES IN ADMINISTRATIVE SANCTIONS LAW.
TOWARDS A TOPOGRAPHY OF THE PROBLEM
Autoría y participación en el derecho sancionatorio administrativo. Hacia una topografía del problema
2JAIME COUSO**
RESUMEN
La potestad de la Administración de imponer sanciones no penales está limitada por el
principio de legalidad. Conforme a este principio, sólo la ley puede determinar el ámbito de
lo sancionable. Ello asegura que las sanciones sean previsibles para los particulares, y que las
decisiones de la Administración no sean arbitrarias ni infrinjan el principio de separación de
poderes. ¿Se desprende de ahí un límite a la posibilidad de la Administración de sancionar a
quienes, sin haber ejecutado directamente la infracción, tuvieron una relevante influencia en su
perpetración? La respuesta a esta pregunta es problemática. La dogmática penal sobre autoría y
participación puede ofrecer algunos criterios válidos, pero las diferencias entre el Derecho penal
y el Derecho sancionatorio administrativo exigen soluciones diferentes. En particular, el rol de
la Administración en la implementación de las políticas públicas definidas por el legislador, y
las especiales características de la moderna legislación administrativa, abren mayores espacios
a la Administración para extender las sanciones a los intervinientes de primer orden, aun si no
ejecutaron directamente la infracción.
* Este artículo ha sido preparado en el marco del Proyecto Fondecyt Regular Nº 1140117 “Intervención
delictiva y organización en el Derecho penal internacional y comparado”, examinando la pertinen-
cia de la aplicación al campo del Derecho sancionatorio administrativo de categorías que han sido
estudiadas para la cointervención delictiva, en materia penal. En el trabajo se desarrolla de forma más
extensa el planteamiento bastante más exploratorio que, sobre el mismo tema, formulé en el Seminario
“Derecho administrativo-sancionatorio y Derecho penal: hacia una ley de infracciones y sanciones
administrativas para Chile”, celebrado el 29 de octubre de 2014, en la Universidad Diego Portales.
Agradezco, en primer lugar, a mi colega de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales,
Fernando Londoño, por haberme motivado a indagar sobre este tema y haber discutido conmigo varias
de las cuestiones que plantea, así como por haberme instruido acerca de algunos de los casos y de la
legislación sectorial relevante. También agradezco las importantes sugerencias formuladas y las refe-
rencias aportadas por varios otros colegas y doctorandos de la misma facultad a un primer borrador de
este trabajo, en particular, Héctor Hernández, Pablo Soto, Matías Guiloff, Juan Enrique Vargas, Cristián
Riego, Rodrigo Vergara y Jaime Cerda. Agradezco, por último, las importantes sugerencias hechas por
los árbitros anónimos de la revista Ius et Praxis.
** Profesor Titular de Derecho Penal, Universidad Diego Portales. República 112, Santiago, jaime.
couso@mail.udp. cl.
Revista Ius et Praxis, Año 24, Nº 1, 2018, pp. 437 - 496
ISSN 0717 - 2877
Universidad de Talca - Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Autoría y participación en el derecho sancionatorio administrativo. Hacia una topografía del problema
Jaime Couso
Revista Ius et Praxis, Año 24, Nº 1
ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN / RESEARCH ARTICLES Jaime Couso
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ABSTRACT
The administrative agencies’ power to impose non-criminal sanctions is limited by the principle
of legality. According to this principle, only the legislature can decide the scope of sanctionable
violations. This way, foreseeability of sanctions is guaranteed to the citizens, and decisions of
the administrative agencies are kept from becoming arbitrary or from breaching the principle of
separation of powers. Does this prevent the Administration from sanctioning those who, without
having directly committed the violation, have had a significant influence on this outcome? The
answer is problematic. Criminal law doctrine on principals and accessories may offer some
valuable criteria, but the differences between Criminal Law and Administrative Sanctions Law
demand different solutions. Specially, the role of administrative agencies in the implementation
of public policies defined by the legislature and the special features of modern administrative
legislation open a wider space for the administrative agencies so as to reach with their sanctions
the most senior perpetrators, even if they did not directly commit the violation.
PALABRAS CLAVE
Derecho sancionatorio administrativo, Principio de legalidad, Autoría y Participación.
KEY WORDS
Administrative Sanctions Law, Principle of Legality, Principals and Accessories.
Introducción
La potestad de la Administración de imponer sanciones no penales por la
infracción de normas de derecho administrativo está siendo objeto de creciente
atención por parte de la jurisprudencia y de la doctrina.
Una de las cuestiones más debatidas, incluso en el seno del Tribunal
Constitucional, ha sido la determinación de las garantías y límites a los que
debe someterse dicha potestad; sobre todo, la medida en que unas y otros deben
seguir el modelo de las garantías y límites reconocidos en el derecho penal.
El caso que más atención ha reclamado ha sido el del principio de legalidad y
eventualmente, incluso, la exigencia de tipicidad de las conductas susceptibles
de ser sancionadas.1
Más allá de la discusión acerca de la intensidad con que esta exigencia
es aplicable al derecho sancionatorio administrativo2, no parece ser objeto
de controversia que la ley puede determinar el ámbito de lo sancionable de
1 Sobre el debate doctrinario en torno a esta cuestión, infra, apartado 1.
2 También denominado “derecho administrativo sancionatorio”, designación que parece poner el
acento en el órgano que impone las sanciones, como un instrumento para la realización de fines
públicos, sobre todo gubernativos. En el derecho alemán, la expresión Ordungswidrigkeitenrecht se
centra, no en el órgano que ejerce la potestad, sino en el presupuesto normativo (las “infracciones
administrativas” o “infracciones reglamentarias”). En este trabajo prefiero, apartándome de ambas
alternativas, poner el acento en la dimensión sancionatoria de esta rama o sector del ordenamiento
jurídico, para destacar el paralelismo –con convergencias y contrastes- entre el “derecho de sanciones
administrativas” y el “derecho de penas”.
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modo que, para el destinatario de la norma, la posibilidad de ser sancionado
en caso de que incurra en cierta conducta sea siquiera previsible3. Pero si
acaso tal exigencia de previsibilidad puede cumplirse sin exigir a la ley –en su
caso, complementada por normas infralegales– la determinación más o menos
precisa de la conducta sancionada, que es justamente lo que la garantía de
la tipicidad exige a la ley en el caso del derecho penal, es algo debatido4. ¿Es
necesaria esa descripción precisa, en la ley, para que la sanción administrativa
sea previsible? O bien, ¿existe otra razón, distinta de la previsibilidad, que haga
exigible al legislador determinar con precisión las infracciones susceptibles de
sanción administrativa?
La cuestión puede plantearse, no sólo respecto de la infracción en sí, sino
también en relación con la forma de intervenir en ella. Supóngase, por ejemplo,
que la Administración pretende sancionar a quien, sin realizar directamente la
conducta sujeta a sanción, pagó a otra persona para que actuara a su nombre o,
más aun, orquestó un plan de negocios que necesariamente pasaba por infringir
la norma administrativa, pero cuidándose de no incurrir directamente en la in-
fracción, y convenciendo a terceros –a cambio de dinero– de que ellos asumieran
la ejecución de la actividad. ¿Cuenta la Administración con suficiente cobertura
legal para sancionarlo, si la sanción está prevista en la ley para quien, al desa-
rrollar la actividad productiva, incurre directamente en la respectiva conducta?
O, planteado en términos de política sancionatoria, ¿puede la Administración
en todos los casos sancionar a los intervinientes de primer orden5 –los “peces
gordos”– sin vulnerar la exigencia de legalidad de las infracciones y sanciones
administrativas? ¿O acaso hay lagunas legales en esta materia?
Para responder a esta cuestión es necesario, como se verá, hacerse preguntas
como las que el derecho penal se hace cuando enfrenta el problema de quién
debe ser considerado autor de un delito, y bajo qué condiciones puede sancio-
narse a quien no califica como tal. Esto no quiere decir que el derecho sancio-
natorio administrativo deba responder esas preguntas de la misma forma como
lo hace el derecho penal. Pero no puede dejar de preguntarse: ¿quién incurre
en una infracción administrativa?, ¿sólo aquel a quien en el derecho penal se
3 Exigencia admitida también por la doctrina contraria a la aplicación del principio de tipicidad al
derecho sancionatorio administrativo; por todos, LONDOÑO (2014), p. 164, refiriéndose a la posibilidad
de captar el contenido normativo de la regulación, así como la Tribunal Constitucional, rol Nº 747-07,
de 31 de agosto de 2007, considerando 27°, aludiendo a la posibilidad del funcionario sancionado (en
el derecho sancionatorio disciplinario) de “razonablemente prever” el carácter obligatorio de ciertos
estándares de desempeño cuya infracción ha de ser sancionada.
4 LONDOÑO (2014), pp. 148-149, con amplias referencias a esta discusión.
5 La expresión se toma prestada del derecho penal internacional, que, en términos politico-criminales,
asigna especial prioridad a castigar a the most senior perpetrators.
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