Articulacoes metropolitanas, politicas municipais: desafios e avancos do planejamento territorial na Regiao Metropolitana de Curitiba (Brasil).
| Autor | Carmo, Julio |
Introducao
No desenrolar da historia, o urbano esteve sujeito a uma continua redefinicao de formas e conteudos, resultando em diversas transformacoes da estrutura interna da cidade. O aprofundamento dessas dinamicas nas ultimas decadas revelou que a urbanizacao constituiu-se em condicao geral de um processo no qual o territorio teve suas funcoes redefinidas, podendo facilitar este processo ou, entao, tornar-se um obstaculo a sua realizacao. Com o advento de novas estruturas e ideologias que complementam ou superam as anteriores se tornou possivel, em cada epoca, a construcao de novos referenciais que alteraram substancialmente sua forma e estrutura, redefinindo suas funcoes e conteudos.
Partindo da interpretacao das complexidades que se sucederam na producao espacial e social das regioes metropolitanas no Capitalismo, delimitou-se pesquisar as relacoes entre o planejamento urbano e o metropolitano, com especial interesse em uma regiao metropolitana que tenha como seu nucleo um municipio que seja reconhecido por autores academicos ou pelo mainstream como modelo de planejamento urbano. Para analisar como essas condicoes ocorrem na realidade, foi selecionada a cidade no Brasil que desde os anos 1970 tornou-se referencia enquanto exemplo de planejamento urbano, Curitiba, e sua Regiao Metropolitana, localizada no estado do Parana (figura 1).
O recorte temporal teve como ponto de partida o processo de metropolizacao que caracterizou a regiao apos os anos 1990 e o planejamento territorial realizado desde entao, importantes no sentido de refletirem o pensamento das instituicoes, sociedade e responsaveis pelo planejamento na rmc. Busca-se revelar estrategias e personagens que conformaram a atual insercao da regiao enquanto metropole secundaria (1) no contexto nacional. Ja o ponto final da analise foi a promulgacao do Estatuto da Metropole, pelo Governo Federal, em 2015, que abriu novas expectativas frente a questao metropolitana no Brasil.
O reconhecimento ou criticas ao planejamento urbano de Curitiba sao recorrentes na literatura e na producao academica, sendo um dos motivos do aparente sucesso a sequencia politica a frente do executivo municipal. Por outro lado, sao poucas as referencias sobre a gestao e o planejamento metropolitano que situem seus significados e papeis no processo pelo qual passou a rmc desde sua institucionalizacao. Observe-se que a producao de analises sobre o planejamento urbano de Curitiba e o IPPUC, contrasta com a atencao dispensada ao planejamento metropolitano da RMC e a acao da COMEC (Coordenacao da Regiao Metropolitana de Curitiba) na escala metropolitana.
Dessa forma, a hipotese que se colocou frente ao tema proposto e que e o fio condutor deste texto e que, historicamente, no quadro institucional construido, as cidades consideradas centrais na rede urbana nao foram capazes de assumir sua dimensao metropolitana. No caso de Curitiba, essa condicao aliou-se a um ininterrupto processo de planejamento e divulgacao desse como um caso de sucesso, apos a decada de 1960, realizado em nivel municipal, mas nao correspondente para a escala metropolitana, ainda que os cenarios, em geral, sejam similares. Assim, o objetivo geral e compreender--em um contexto onde o planejamento do municipio polo da regiao metropolitana e ou foi tido como modelo--, as convergencias, divergencias e descompassos entre o planejamento do nucleo e o metropolitano. Sao exploradas as relacoes entre ambas as escalas de planejamento, expondo a tensao existente entre as acoes formais (dispositivos legais) e as materiais (implantacao de acoes concretas, com impactos/resultados, esperados ou nao) no campo do planejamento, contemplando a forca da variavel politica, da autonomia politico-administrativa e das diferentes capacidades tecnicas instaladas entre as escalas, discutindo as relacoes com o municipio polo e o alcance de programas, projetos e planos. Portanto, esta pesquisa resulta da analise das relacoes entre o planejamento de Curitiba e o elaborado para a regiao metropolitana a partir dessas condicoes.
Esta pesquisa qualitativa, teve como metodo a historiografia. O levantamento bibliografico e de documentacao foi realizado junto aos orgaos municipais e estaduais de pesquisa e planejamento urbano, bem como em bancos digitais de teses e dissertacoes, de forma a contribuir na analise e permitir referenciar no tempo e espaco os avancos e desafios identificados.
A analise das informacoes foi realizada a partir da bibliografia sobre o tema, tracando paralelos que identificassem a diferenciacao e as relacoes entre o planejamento no municipio de Curitiba, nos demais municipios e o realizado para o espaco metropolitano.
Com base na bibliografia colocada e nas constatacoes apresentadas, a ligacao teorica que se estabeleceu foi que a regiao metropolitana, por ser um produto social e historico, so pode ser compreendida a partir de sua relacao com as determinacoes mais gerais que regem e articulam os municipios metropolitanos e seus modos e processos de producao, reproducao e transformacao economica e social. Articulacao essa que nao e linear, pois, embora produto do processo produtivo, as regioes metropolitanas constituem-se em condicao geral desse mesmo processo, razao pela qual poderiam vir a facilita-lo ou, entao, tornar-se um obstaculo a sua realizacao, conforme observa Harvey (2006).
Articulacoes metropolitanas, politicas municipais
Em Curitiba, ao se intensificar a expansao sobre os municipios vizinhos a metropole, em funcao da proximidade fisica e das facilidades de acesso a terra e aos meios de transporte de passageiros, levou-se a periferizacao comum as demais RMs do pais, ainda que no caso da rmc os cidadaos metropolitanos fossem iludidos pelo "acesso a economia e a cidadania curitibanas" (COMEC, 2006, p. 17).
Essa intensificacao da expansao consolidou o anel urbano no entorno de Curitiba, nao fortalecendo os municipios proximos, mas gerando dissociacao entre o local de moradia e aquele de consumo e trabalho, restringindo a cooperacao na alocacao de funcoes urbanas, alem de manter municipios mais distantes em posicoes de suporte as atividades rurais, pouco integrados a metropole (Instituto Paranaense de Desenvolvimento Economico e Social [IPARDES], 2010). Tendendo a metropole a concentrar (renda, populacao, industrias de alta tecnologia e trabalho qualificado) e centralizar os mecanismos de administracao e controle do capital, com vistas a reafirmar e renovar sua centralidade, Curitiba passou a constituir um novo patamar da urbanizacao, onde o processo espacial da metropolizacao passou a privilegiar determinadas funcoes urbanas, transformando o sistema produtivo, organizando e recompondo territorios com dimensoes urbanas cada vez maiores.
Sua historia atribuiu novos valores de uso a uma metropole fragmentada, enquanto base para a nova estrategia de desenvolvimento. Decorrente dessa fragmentacao, poucos municipios foram inseridos no processo de mudanca economica. Com excecao de Curitiba, Araucaria e Sao Jose dos Pinhais, e em menor escala, Campo Largo, os demais municipios da regiao (25) prosseguem sendo eminentemente rurais ou cidades-dormitorio. O mercado de trabalho se tornou entao o fator que unifica todo o conjunto; persistem e se aprofundam, as diferencas sociais entre os municipios, permanecendo a margem aqueles que nao foram selecionados ou nao se adequaram ao processo (Nojima, Moura, & Silva, 2009, p. 180).
Ou seja, a seletividade do capital ampliou e aprofundou as diferencas intrarregionais, originando novas espacialidades ao mesmo tempo em que excluiu parcela significativa do territorio e da populacao das vantagens e transformacoes decorrentes da reestruturacao ocorrida. Portanto, o historico de planejamento do espaco intraurbano nao se efetivou em ambito regional. Essa realidade fez com que a nova dimensao que Curitiba atingiu na decada de 1990 acabasse por nao utilizar o diferencial de planejamento e qualidade de vida que o polo oferecia, pelo contrario, o aprofundamento do processo de planejamento contribuiu para o aumento das diferencas sociais, valorizando o solo da capital e restringindo o acesso daqueles que chegaram a cidade atraidos pela cidadania que a cidade parecia oferecer. Ao analisar o processo de planejamento de Curitiba, seria possivel afirmar de forma simplista que se o mesmo processo tivesse ocorrido na regiao, muitos problemas teriam sido resolvidos. Essa afirmativa nao poderia ser real, uma vez que o aparente sucesso do planejamento implantado na area central e prioritariamente adensavel (os eixos estruturais) prescindiam da necessidade de espacos que abrigassem as populacoes expelidas dos espacos planejados pela falta de acesso economico. Se tal modelo de planejamento tivesse tido sucesso em toda a RMC, os menos favorecidos estariam --possivelmente--ainda mais distantes da dinamica metropolitana. Portanto os espacos ilegais e os nao planejados rapidamente deteriorados, perderam valor, como parte da estrategia de assentamento desta populacao mais pobre.
Nesse sentido, a acao do Estado e do mercado imobiliario sao visiveis quando se analisa pela perspectiva social as acoes implantadas em Curitiba. Assim, menos que um modelo, Curitiba deve ser vista como uma experiencia, um metodo relativamente bem-sucedido, mas nao possivel de ser replicado, mesmo em seu ambito regional, como se pressupoe ser possivel quando se pensa em modelos. Obviamente, em primeiro lugar, essa transposicao nao seria possivel devido ao fato de se tratar de uma regiao metropolitana e nao de um unico municipio. Entretanto, se observa que nos campos em que houve interesse do municipio polo e necessidade, tais como...
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