El control de constitucionalidad de los actos administrativos en Francia y el control indirecto de constitucionalidad de la ley: la teoría de la ley pantalla
| Autor | Luis Alejandro Silva Irarrázaval |
| Cargo | Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Abogado. E-mail: lsilva@uandes.cl |
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Artículo ha sido presentado con fecha 31 de agosto y ha sido aprobada su publicación con fecha 4 de octubre de 2006.
El presente trabajo se enmarca en el estudio de la actividad de control de los actos de la administración en Francia, ejercido habitualmente por la justicia administrativa y más esporádicamente por la justicia ordinaria. Las normas de referencia que sirven al juez para ejercer el control de la administración integran el bloque de legalidad, al que no son ajenas las normas constitucionales, por tratarse de normas jurídicas obligatorias para todos los poderes estatales. Sin embargo, la aplicación de la Constitución es obstaculizada por la ley cuando la anulación del acto administrativo inconstitucional supone indirecta o tácitamente la declaración de inconstitucionalidad de la ley que le sirve de base. "Los actos administrativos dictados en aplicación de una ley y conforme a sus disposiciones están cubiertos por la autoridad del legislador. Aun si ellos son contrarios a una norma constitucional en razón de la inconstitucionalidad de las disposiciones legislativas que aplica, no pueden ser censurados por el juez: la ley hace pantalla entre la regla constitucional y el juez."1
Así, en Francia, fieles al principio de separación de poderes, los jueces se abstienen de juzgar la ley, aunque se trate de aplicar una norma jerárquicamente superior, como es la Constitución. La ley hace de pantalla entre el acto administrativo que se juzga y la Constitución, impidiendo la anulación del acto por aplicación directa de la Constitución.2 La teoría de la ley pantalla es una creación jurisprudencial del Conseil d'Etat, y el resultado natural de la concepción francesa del principio de separación de poderes y la infalibilidad de la ley. Con la irrupción del Derecho Comunitario los mentados principios han perdido vigor, lo que ha significado una relativización de la teoría de la ley pantalla, en el sentido de que el juez ha optado por aplicar la normativa europea, aun cuando hacerlo le suponga declarar la invalidez de la ley por incompatibilidad con aquélla.
En el ámbito estricto del Derecho Constitucional, la teoría de la ley pantalla sigue vigente. Por muchas que sean las manifestaciones de un retroceso en su aplicación, lo cierto es que no hay ni un solo caso conocido en que el juez declare la nulidad de un acto administrativo adecuado a la ley que le sirve de base, porque sea inconstitucional. Evidentemente que la posición del juez francés es difícil: la importancia de la ley disminuye cada vez más frente a la presión ejercida por la eficaz defensa de los derechos fundamentales, por la aplicación directa del Derecho Comunitario y por la utilización de la Constitución como norma en la resolución de conflictos judiciales en tantos países de Europa. De allí que no sea aventurado presumir que las relaciones entre la ley y la Constitución estén próximas a cambiar.3
La Confédération Francaise Démocratique du Travail presentó ante el Conseil d'Etat una demanda en que solicitó la anulación del decreto del 8 de septiembre de 1975, que ampliaba la enumeración que el artículo 38 del Código Penal hacía de las personas punibles por contravenciones de 4ª clase, incluyendo "a quienes distribuyeren o hicieren distribuir prospectos, panfletos, escritos, imágenes, fotografías u objetos cualesquiera a los conductores u ocupantes de vehículos que circulen por una vía pública." Sancionaba dicha conducta con una pena de prisión por ocho días. La Confédération Generale du Travail presentó una demanda contra el decreto por la misma cuestión, que el Conseil decidió conjuntamente con la anterior en una misma sentencia.
Dice el Conseil d'Etat en su sentencia (CE, Sect., 3 de febrero de 1978)4: "Considerando que, según el artículo 37, 1ª línea, de la Constitución, 'las materias que no pertenecen al dominio de la ley tienen un carácter reglamentario'; que, el artículo 34 reserva a la ley la obligación de fijar 'las reglas concernientes a... la determinación de los crímenes y simples delitos, así como las penas que les son aplicables', y que nada dice acerca de las reglas concernientes a la determinación de las faltas y sus penas; que resulta de lo dispuesto por los artículos 464 y 465 del Código Penal, cuya constitucionalidad no le corresponde al Consejo de Estado apreciar, que la prisión por infracciones de policía [faltas] puede ser aplicada por una duración que no exceda de los dos meses; que, por lo tanto, las confederaciones demandantes no pueden sostener que el Gobierno carece de competencia para disponer una pena de prisión por ocho días para la infracción definida por el decreto impugnado."5
Desde 1789 la fijación de penas privativas de libertad ha estado reservada al Legislador, como lo ha explicitado el Conseil Constitutionnel (L. 73-80, 19 de diciembre de 1973).6 No obstante, el Gobierno sancionó las infracciones de las faltas o contravenciones con la pena de prisión por un máximo de dos meses, mediante una ordenanza de valor legislativo que se agregó al artículo 465 del Código Penal de 1810.7 Además de la Declaración de 1789, que por reenvío del Preámbulo de la Constitución de 1958, tiene plena vigencia como norma de aplicación directa, existía a la fecha de esta decisión la sentencia del Conseil Constitutionnel del 28 de noviembre de 1973, en que se reafirmó la competencia exclusiva de la autoridad legislativa para determinar las penas privativas de libertad.8
No obstante estos antecedentes, el Conseil d'Etat -que no podía no conocerlos- se limita a verificar la legalidad del decreto impugnado, fiel a los límites de su competencia jurisdiccional; y el decreto es legal, porque está habilitado por los artículos 464 y 465 del Código Penal. La decisión es perfectamente coherente con el principio de separación de los poderes, de acuerdo con el cual el juez no puede pronunciarse acerca de la validez de la ley, ni siquiera indirectamente a través de la declaración de inconstitucionalidad de un decreto. En este caso, la ley hace de "pantalla" entre el decreto y la Constitución, impidiendo que el acto impugnado sea contrastado directamente con la Norma Suprema.9
La teoría de la ley pantalla se sustenta sobre algunas doctrinas que han orientado el desarrollo del Derecho Público francés. Nos parece que ellas son principalmente dos: el principio de separación de poderes y el carácter infalible de la Ley. La alianza de estos dos principios se traduce en la primacía del poder legislativo, con la consecuente sumisión de los restantes poderes a la voluntad de la ley. Ilustrativo resulta lo dispuesto por el artículo 127 del Código Penal de 1810 vigente hasta 1994, según el cual serían culpables de prevaricación "Los jueces (...) que interfieran en el ejercicio del poder legislativo, sea a través de reglamentos que limiten disposiciones legales, sea deteniendo o suspendiendo la ejecución de una o varias leyes, sea deliberando acerca de saber si las leyes serán publicadas o ejecutadas."10
La observancia de estos principios obliga necesariamente al juez a limitar su actividad a una aplicación casi mecánica de la ley, absteniéndose en todo caso de suspenderla, superarla o juzgarla. Refuerza esta idea Peiser: "La teoría francesa ha estado siempre dominada por el dogma de la soberanía del parlamento y el carácter intangible de los actos del parlamento", por lo que no le es lícito al juez juzgar los actos del poder legislativo.11
La teoría nace en la sentencia Arrighi (CE, Sect., 6 de noviembre de 1936). En ella, el Conseil d'Etat se declara incompetente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 36 de la ley del 28 de febrero de 1934, en virtud de la que se dictaron los decretos del 4 de abril y del 10 de mayo del mismo año, y que son el motivo de la demanda. El Conseil d'Etat sostuvo que: "en el estado actual del derecho público francés, el argumento aquel según el cual la ley en base a la que han sido dictados los decretos de los que se hace aplicación, sería contraria a la ley constitucional del 25 de febrero de 1875, no es para ser discutido ante el Conseil d'Etat decidiendo lo contencioso."12 En el fondo de la argumentación descansa el principio de separación de poderes. El Conseil d'Etat, en cuanto órgano jurisdiccional, es servidor de la ley, y no su juez; está para controlar la actividad de la Administración, mas no del Legislador.
Es un desarrollo jurisprudencial que Négrier ha calificado como un "recurso teórico" utilizado por la jurisprudencia administrativa,13 y que da razón a Stirn, cuando afirma que el Derecho Administrativo es un Derecho esencialmente jurisprudencial.14 La creación de un órgano específico de control de constitucionalidad de la ley con la Constitución de 1958 vino a reforzar esta posición del juez administrativo, que vio en ello una razón más para limitarse a aplicar la ley sin pronunciarse acerca de su constitucionalidad.15
En el ordenamiento jurídico interno francés, el ejercicio de la función jurisdiccional no puede sobrepasar la aplicación de la ley.16 Las...
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