Actualidad en materia de derecho municipal argentino. ¿activismo judicial de la Corte Suprema en la ampliación de la autonomía municipal?
| Autor | Martín Arévalo, Ricardo Sebastián Piana |
| Cargo | Abogado, Universidad de Buenos Aires y Licenciado en Ciencia Política, Universidad del Salvador. Correo electrónico: arevalo.martin@usal.edu.ar / Abogado, Universidad Nacional de la Plata; Doctor en Ciencia Política, Universidad del Salvador; Doctor en Ciencias Jurídicas, Universidad Nacional de la Plata. Correo electrónico: Ricardo.piana@usal... |
| Páginas | 149-181 |
I.S.S.N. 2735-7902
Revista de deRecho y ciencias sociales nº 27 (149-181), 2022, UniveRsidad san sebastián (chile)
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ACTUALIDAD EN MATERIA DE DERECHO MUNICIPAL
ARGENTINO. ¿ACTIVISMO JUDICIAL DE
LA CORTE SUPREMA EN LA AMPLIACIÓN
DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL?
Martín Arévalo*
Ricardo Sebastián Piana**
RESUMEN
Las autonomías municipales en el régimen constitucional argentino no son ab-
solutas, ya que se encuentran enlazadas con (y dependientes de) las competencias
que le son propias (o concurrentes) al Estado federal y a las provincias.
Sin embargo, y pese a lo amplio de la(s) autonomía(s) dada(s) a los municipios
en la última reforma constitucional, no siempre las normas constitucionales de se-
gundo grado dan a los municipios ni los recursos ni las competencias necesarias
para resolver los reclamos ciudadanos. Es por ello que en los últimos años la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha ido consolidando una doctrina amplia en materia
de competencia municipal acorde con las nuevas exigencias ciudadanas, propias de
una democracia de cercanía.
¿Puede esa jurisprudencia encuadrarse en lo que algunos teóricos identifican
con el activismo judicial? Entendiendo que los conceptos jurídicos están en cons-
tante debate por distintos factores socioculturales, en este trabajo examinaremos las
principales líneas jurisprudenciales en materia municipal para identificar si de ellas
pueden derivarse principios, propios de un activismo judicial, que puedan establecer
las bases para futuras reformas constitucionales.
Palabras clave: Derecho municipal, autonomía, activismo judicial, Corte Suprema
de Justicia de la Nación.
* Abogado, Universidad de Buenos Aires y Licenciado en Ciencia Política, Universidad del Salvador.
Correo electrónico: arevalo.martin@usal.edu.ar
** Abogado, Universidad Nacional de la Plata; Doctor en Ciencia Política, Universidad del Salvador;
Doctor en Ciencias Jurídicas, Universidad Nacional de la Plata. Correo electrónico: Ricardo.piana@
usal.edu.ar
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Actualidad en materia de derecho municipal argentino. ¿Activismo judicial de la Corte Suprema
en la ampliación de la autonomía municipal? / MaRtín aRévalo, RicaRdo sebastián Piana
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I. INTRODUCCIÓN
En el contexto de la reforma constitucional de 1994, una nueva variedad de
posibilidades se abrió para los municipios cuando se estableció en su artículo 123
que las constituciones provinciales deben asegurar ... la autonomía municipal …
reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.
Cada una de estas autonomías tienen fines específicos para un gobierno local:
la institucional, para dictar su propia carta orgánica; la política, para dotarlo de una
base de legitimación directa con su ciudadanía; la administrativa, para la prestación
directa de los servicios públicos locales y tener el poder de policía o regulatorio
respecto de sus competencias; la económica, para poder orientar y distribuir el uso
de sus recursos; y la financiera, para la creación, recaudación e inversión de los
tributos que le permitan el financiamiento de sus políticas.
Ha dicho Hernández (2001) que solo existe autonomía plena cuando los muni-
cipios reúnen todas las autonomías, ya que conforman una integralidad. En efecto,
ellas se presuponen para configurar una autonomía plena porque no podría pen-
sarse una autonomía política sin la capacidad de financiarse; no podría existir poder
regulatorio sin la capacidad política de decisión acerca de cuáles serán las líneas
de esa regulación y, finalmente, no podrían orientarse los recursos económicos sin
legitimidad ciudadana.
Resulta una consecuencia de los diversos niveles de validez normativa que supone
nuestro federalismo, que estas autonomías no pueden estar descontextualizadas de
las regulaciones provinciales, es decir, no son absolutas. Pero, ya ha dicho la Corte
en 2005 (CSJN, “Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/ acción declarativa
de certeza”) que las autoridades provinciales deben respetar el grado de autonomía
asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya
preservación no admite limitaciones, aun por mínima que fuera, pues la afectación
autorizaría un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones y personali-
dad municipales1.
Ahora bien, la realidad de los municipios desde 1994 a la fecha ha cambiado
sustancialmente. Sus clásicas funciones municipales estaban limitadas a la
construcción y el mantenimiento de la infraestructura urbana, incluyendo la provisión
de alumbrado público, el aseo y la recolección de residuos sólidos urbanos … la
1 Y en 2014 indicó: No se trata entonces de imponer un alcance determinado a la autonomía
municipal, pues ello es una atribución ya ejercida por el constituyente provincial, sino de asegurar
que una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía
asignado a los diferentes niveles de gobierno, y provean los recursos de acuerdo a los parámetros
prestablecidos para efectivizarla (CSJN, “Intendente Municipal Capital s/ Amparo”, p.8).
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regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio, incluyendo
la regulación sobre el hábitat … (y) la asistencia a la población en riesgo, a través de
la asistencia social directa, la atención de la salud de baja complejidad y la defensa
civil ante desastres naturales (Cravacuore, 2016, pp.19-20).
Pero las funciones y responsabilidades históricas se han visto sobrepasadas,
en especial en los municipios urbanos de grandes dimensiones y los municipios
conurbanos de las grandes metrópolis. En efecto, la defensa de los consumidores,
el cuidado del medio ambiente, el fomento del empleo, el acceso a la vivienda, las
políticas de acción social y actividades culturales; la educación, salud y seguridad
son también funciones de los municipios en concurrencia con las otras instancias
políticas superiores, especialmente cuando estas no logran satisfacer las necesidades
ciudadanas. El dato crítico es que en un contexto de crecientes demandas locales, los
municipios deben afrontarlas con pocas potestades legislativas y escasos recursos.
Frente a estas problemáticas, muchos municipios argentinos han recurrido a
estrategias innovadoras para recaudar fondos, regular aspectos de la vida social o
comercial y legislar en competencias concurrentes con las jurisdicciones nacional y
provinciales. Obviamente que esas estrategias no han sido siempre aceptadas y ha
sido la Justicia la que ha debido dirimir esos conflictos.
El análisis de la jurisprudencia en materia municipal no es nuevo sino que resulta
un elemento de continuo estudio porque la gran cantidad de municipios argentinos
genera una rica dinámica en materia de antecedentes y decisiones judiciales que
abren continuos espacios a las constantes demandas ciudadanas2.
Es por ello que resulta necesario, previo a hacer un breve repaso acerca del ca-
rácter del régimen de los municipios en nuestro país y sus crecientes competencias,
dar cuenta de las últimas soluciones que se han dado en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) que progresivamente ha ampliado las bases
locales del federalismo argentino3.
2 Debemos recordar que fue justamente un conflicto municipal el que planteó ya antes de la
reforma constitucional, en 1989, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconociera el
carácter autónomo de los municipios, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de
las constituciones provinciales vigentes y señaló que debido al art.5º de la Constitución, las
normas provinciales no solo no puedan legítimamente omitir reconocer a los municipios sino
que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de
su cometido, entre las cuales la Corte reconoció la de fijar la planta de su personal, designarlo
y removerlo. (CSJN, “Rivademar, Ángela Digna Balbina Martínez Galván de c/ Municipalidad de
Rosario s/recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción”).
3
Reconocemos que existen otros tipos de acercamientos posibles al tema. Por ejemplo, Gutiérrez y
Alonso (2018) estudian las políticas municipales multinivel y la necesidad de coordinación desde
las redes de políticas públicas y las estructuras de gobernanza multinivel. Nuestra opción viene
determinada por la necesidad de repensar las estructuras jurídicas involucradas en función de un
necesario cambio normativo municipal más que por la preocupación de describir qué hacen los
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