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Sentencia nº Rol 9129-20 de Tribunal Constitucional, 27 de Abril de 2021

Fecha27 Abril 2021

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

____________

Sentencia

Rol 9129-2020

[27 de abril de 2021]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 20, INCISO PRIMERO, DEL D.F.L N° 458, QUE APRUEBA LA LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES

SERGIO BELISARIO MOLINA ROJAS

EN EL PROCESO ROL N° 17.249-2019, SEGUIDO ANTE EL JUZGADO DE POLICÍA LOCAL DE COLINA, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, POR RECURSO DE APELACIÓN, BAJO EL ROL N° 1115-2020 (POLICÍA LOCAL)

VISTOS:

Que, con fecha 17 de agosto de 2020, S.B.M.R., ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 20, inciso primero, del D.F.L N° 458, que aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en el proceso Rol N° 17.249-2019, seguido ante el Juzgado de Policía Local de Colina, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de apelación, bajo el Rol N° 1115-2020 (Policía Local);

Precepto legal cuya aplicación se impugna:

El texto del precepto impugnado dispone:

D.F.L. N° 458, que aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones

“Artículo 20. Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.

(…)”

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

A fojas 1 la requirente señala que adquirió un inmueble que se encontraba en construcción y que ignoraba que la obra no contaba con los permisos exigidos por la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Agrega que el 7 de noviembre de 2019 la Unidad de Fiscalización de la Dirección de Obras Municipales de Colina le cursó infracciones por construir sin el debido permiso de dicha entidad, y por encontrarse el inmueble habitado antes de contar con la recepción final de la obra. Agrega que por sentencia de fecha 20 de marzo de 2020, el Juzgado de Policía Local de Colina lo sancionó a la suma de $7.990.067, monto que correspondería al 10% del presupuesto de la obra.

Indica que presentó un recurso de apelación ante la Corte de Apelaciones de Santiago, el que constituye la gestión pendiente para estos autos constitucionales.

Como conflicto constitucional, la requirente plantea que lo norma impugnada al permitir la imposición de una multa bajo el mandato de una disposición legal que no establece clasificación de las contravenciones punibles, ni configura parámetros objetivos y de graduación para la singularización de la misma, otorgando una amplia discrecionalidad al juzgador, contraviene los principios de legalidad y tipicidad establecidos en el artículo 19 N° 3 incisos octavo y noveno constitucionales, y el de proporcionalidad, que se desprende de los artículos 1°, 5° inciso segundo, y 19 N°s 2, 16, 22 y 26 de la Carta Magna.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 19 de agosto de 2020, a fojas 39, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Fue declarado admisible por resolución de la misma sala el día 11 de septiembre de 2020, a fojas 66.

Confiriéndose los traslados de estilo, a fojas 52 formuló observaciones la Municipalidad de Colina, solicitando el rechazo del requerimiento. Sostiene que al no haberse impugnado conjuntamente los artículos 116 y 145, D.F.L. N° 458, que aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que contienen las infracciones sancionadas respecto de la denunciada, si se acogiera la pretensión de inaplicabilidad, nada obsta a la imposición de una sanción, pero la determinación del quantum de la multa quedaría incierta, por lo que el tribunal de segunda instancia tendría que ratificar o rechazar el monto de la multa sin ningún parámetro. Luego, sostiene que el fundamento de este requerimiento de inaplicabilidad es de mera legalidad, pues no existe vulneración alguna a los principios de legalidad y tipicidad, al haberse establecido infracciones respecto de conductas determinadas, y tampoco se ha transgredido el principio de proporcionalidad, pues la norma cuestionada no se aleja de este principio, pues establece criterios para fijar la multa, entre ellos el presupuesto de la obra, y un monto mínimo y máximo en relación a tal valor.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 26 de noviembre de 2020 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos del abogado N.G.B., por la Municipalidad de Colina. Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD

PRIMERO

Que, conforme a lo reseñado en la parte expositiva de esta sentencia, en la especie se cuestiona una norma punitiva por incumplir el principio constitucional de proporcionalidad. Esto es, por carecer la ley de parámetros que permitan ponderar, en su justa medida, el rigor de la sanción con la entidad de la infracción; omisión que se ha prestado -en la práctica- para darle a dicha norma legal una aplicación meramente discrecional, al momento de imponerse por el juez la cuantía de una multa.

En efecto, acogiendo la denuncia del 7 de noviembre de 2019 de la Dirección de Obras Municipales de Colina, en que se imputa a la requirente una infracción a la legislación urbanística, por sentencia de 20 de marzo de 2020 el Juez de Policía Local competente transcribe los artículos 116 y 20, inciso primero, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, normativa que regula la infracción y la sanción en el caso de autos (considerando 4°);

SEGUNDO

Que, enseguida, teniendo en cuenta los antecedentes proporcionados por la referida denuncia municipal para dar por establecida la infracción, y considerando que “la parte denunciada [ha] regularizado la omisión relativa al permiso de edificación de la obra fiscalizada en autos” (considerando 8°), la sentencia condena en definitiva a la requirente a pagar el 10% del presupuesto de la obra denunciada.

Agrega la misma sentencia que se despacha “orden de reclusión nocturna […] si no se pagare la multa impuesta, dentro de quinto día de notificado, por vía de sustitución y apremio”.

El aludido fallo no contiene otros razonamientos que justifiquen el quántum de esta específica sanción;

TERCERO

Que, como cabe advertir, no se trata en la especie de un cuestionamiento en contra de un acto jurisdiccional, que lleve a esta M. a obrar como instancia de amparo de derechos fundamentales. El presente caso consiste en determinar si la ley en examen, al establecer una competencia punitiva, está limitada por los principios que integran al orden penal, afirmación que ha sido inveteradamente proclamada por los órganos de control de constitucionalidad en Chile.

Procediendo con apego estricto a lo prescrito en el artículo 93, inciso primero, N° 6, de la Carta Fundamental, la cuestión en este caso consiste en elucidar de si la norma legal impugnada resulta inconstitucional, sea porque aparece en sí misma inconstitucional, o sea porque en su aplicación se manifiesta como tal (STC roles N°s. 810, 1038, 1065, 2198, 2292, 2896).

De tal manera que, aun descartándose la primera forma de inconstitucionalidad, las circunstancias particulares del caso concreto adquieren significación suficiente para revelar que el dilatado tenor de la norma se puede prestar para arbitrariedades o abusos, por lo que el presente requerimiento será acogido;

ANTECEDENTES Y CONSIDERACIONES

CUARTO

Que el cuestionado artículo 20, inciso primero, resalta inmediatamente por su amplitud: “Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra”.

A una pluralidad indefinida de infracciones, la ley le asigna una penalidad abierta e indeterminada, sin criterios que permitan juzgar -a este último respecto- situaciones diferentes; como cuando se cometen infracciones que no han ocasionado daño alguno, ni siquiera riesgos para la población, o en que el infractor no ha reportado beneficio ninguno con su perpetración, cuyo sería el presente caso;

QUINTO

Que, por otra parte, cabe observar que la inexistencia de factores o variables que permitan calibrar la sanción aplicable a un caso singular, más allá del presupuesto de la obra, no corre a parejas con la complejidad y especialidad de las diversas reglas que colman la normativa urbanística, lo que arriesga punir -establecer la medida de cada castigo- merced a la percepción subjetiva o vislumbre de cada juez en particular.

Sin que se aprecie, tampoco, la existencia de reportes públicos que permitan acceder a una sistematización de los distintos fallos pronunciados en la materia, de suerte que a todos sea dado conocer los criterios generales que los informan;

SEXTO

Que, enseguida, procede consultar la jurisprudencia previa de este Tribunal Constitucional, teniendo presente que si ha exigido parámetros legales para atribuir proporcionadamente una sanción, cuando es uno solo el órgano adjudicador, con...

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