Sentencia nº Rol 4631-18 de Tribunal Constitucional, 27 de Junio de 2019
| Fecha | 27 Junio 2019 |
S., veintisiete de junio de dos mil diecinueve.
VISTOS:
Con fecha 19 de abril de 2018, Inmobiliaria y Comercial Quilicura Limitada, representada convencionalmente por J.G.E. y F.G.E., ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo transitorio, inciso primero, de la Ley N° 20.791, en los autos caratulados “Inmobiliaria y Comercial Quilicura Limitada con Ilustre Municipalidad de Quilicura”, sobre reclamo de ilegalidad de que conoce la Corte de Apelaciones de S. bajo el Rol N° 13.214-2017.
Preceptos legales cuya aplicación se impugna
El texto impugnado dispone:
(…)
Artículo transitorio. Decláranse de utilidad pública los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331. Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública.
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Síntesis de la gestión pendiente
Señala la actora que es propietaria de diversos lotes ubicados en la comuna de Quilicura, emplazados en la ladera norte de los Cerros Renca y Colorado, lugar en que se pretende ejecutar el proyecto inmobiliario M. de Lo C..
Estos terrenos fueron declarados de utilidad pública en 1994 por el Plan Regulador Metropolitano de S. (PRMS). Por su parte el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones declaró de utilidad pública para efectos de su expropiación, los terrenos consultados en los Planes Reguladores destinados a parques.
Estos terrenos quedaron sujetos a una futura expropiación prácticamente imposible de materializar, dada la extensión y valor de los terrenos pero, por la vigencia de la carga, tampoco era posible el desarrollo con fines urbanos, puesto que el PRMS los consideraba área verde, privándolos así de toda edificabilidad, situación mantenida por más de 20 años, permaneciendo como lotes baldíos o “áreas cafés” (fojas 9) sin limitación temporal alguna.
En 2004 la Ley N° 19.939 modificó el artículo 50 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, estableciendo plazos de caducidad de 5 y 10 años, renovables, aplicables a la declaratorias de utilidad pública, pasando así a constituir una carga temporal. Cumplido el plazo, operaba la caducidad y los terrenos podían ser desarrollados por sus propietarios en proyectos urbanos e inmobiliarios, evitándose la imposición de una carga desproporcionada e injusta, con un plazo razonable para que la autoridad pudiera ejercer su potestad expropiatoria y hacer efectiva la finalidad del Plan Regulador.
Las declaratorias de utilidad, luego, se ampliaron por un año a través de la Ley N° 20.331.
En su caso, expone la actora que se produjo la caducidad de la declaratoria de utilidad pública de los Parques Metropolitanos establecidos en el PRMS, en conformidad, precisamente, a las Leyes N°s 19.939 y 20.331, situación confirmada por Dictamen de la Contraloría General de la República en junio de 2010.
Así, a los terrenos de Lo C. les fueron asignadas normas urbanísticas a través de Decreto Alcaldicio de 2013, de la I. Municipalidad de Quilicura, previo informe favorable de la Secretaría Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo. Luego, en 2014, añade que la Dirección de Obras Municipales aprobó un proyecto de leo y un anteproyecto de edificación en los lotes de su propiedad, todo, en conformidad a la normativa que le había sido asignada.
A su turno, en enero de 2016 la Dirección de Obras Municipales aprobó un proyecto de loteo DFL 2 con Construcción Simultánea en los lotes de sus propiedad, dictando un permiso de edificación, generándose el Proyecto M. de Lo C..
En estas circunstancias se dictó la Ley N° 20.791, cuyo artículo transitorio establece las declaraciones de utilidad pública y que faculta a la autoridad a expropiarlos, a pesar de la asignación de nuevas normas y otorgado los permisos correspondientes para desarrollo de proyectos inmobiliarios.
En dicho contexto surge la gestión pendiente. Expone la actora que solicitó a la Dirección de Obras Municipales de la Municipalidad de Quilicura la emisión de diversos Certificados de Informaciones Previas de los lotes, los que deberían reflejar, añade, las normas urbanísticas aplicables. No obstante, se emitieron certificados en que se señala que los terrenos se emplazan en zona o subzona denominada “Parque Metropolitano”, por lo que quedaban sujetos nuevamente a declaratoria de utilidad pública.
Contra esta certificación su parte interpuso en septiembre de 2017 reclamo de ilegalidad conforme lo dispone el artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, solicitando que los actos reclamados fueran dejados sin efecto o modificados, a fin de subsanar sus ilegalidades, esto es, que las normas urbanísticas aplicables a los terrenos son aquellas establecidas en el ya aludido decreto alcaldicio, por lo que los terrenos no se encuentran afectos a utilidad pública.
Mas, añade que el señor alcalde no se pronunció dentro de plazo, por lo que el reclamo se entiende rechazado, reclamando así de ilegalidad a la Corte de Apelaciones de S., instancia suspendida en razón del requerimiento de inaplicabilidad incoado en autos.
Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal
Refiere en su presentación diversos capítulos para alegar la vulneración a la Constitución.
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Derecho de propiedad. Artículo 19 N° 24 de la Constitución. Expone que las declaratorias de utilidad pública constituyen un medio para la ejecución de la planificación urbana y bajo ningún respecto pueden transformarse ni entenderse que constituyen un gravamen que se proyecta en forma indefinida, impidiendo que se respete al contenido patrimonial del derecho de propiedad que su titular tiene sobre el terreno.
Así, debe respetarse el respeto de la integridad patrimonial de los propietarios a través de la institución de la expropiación; de no materializarse ésta, no es posible que se haga efectiva esta garantía y si, peor aún, se prolonga indefinidamente en el tiempo, se transforma en un gravamen carente de justificación constitucional.
En el caso concreto, con el restablecimiento de la declaratoria de utilidad pública prevista en la norma cuestionada, los terrenos de su propiedad fueron declarados de utilidad pública para ser transformados en área verde; pero, para materializar aquello es necesario expropiar los terrenos y luego asumir los costos para diseñar y ejecutar un proyecto de esta envergadura, lo que no ha ocurrido en 20 años y no es presumible que ocurrirá ahora.
Refiere que la declaración no aparece conforme a un fin constitucional, puesto que se trata de una medida que tiene un fin distinto a la expropiación: impedir el desarrollo de proyectos inmobiliarios. Ello por cuanto, no obstante constar con permisos urbanísticos, el terreno ha sido privado de edificabilidad y sujeto a una expropiación casi imposible de realizar.
Se ha vulnerado el ius aedificandi, incorporado a su patrimonio luego de que se declarara la caducidad de la declaratoria de utilidad pública en 2010, asignándosele normas urbanísticas en 2013 con el consiguiente otorgamiento de permisos. Derecho que comprende no solo la posibilidad de construir, sino que también de disponer del bien, cuestión fundamental en proyectos inmobiliarios.
Con la declaratoria que introduce la norma cuestionada es prácticamente imposible, añade la actora, que una entidad otorgue financiamiento para terrenos sujetos a una eventual expropiación y encontrar terceros interesados en comprar inmuebles construidos sobre terrenos sujetos a expropiación.
Así el gravamen en comento está sujeto a la decisión de la autoridad, que no tiene en este caso por finalidad materializar las previsiones del plan regulador, sino que, por el contrario, impedir el ejercicio de facultades del dominio sin otorgar indemnizaciones por el daño patrimonial efectivamente causado.
Hay una privación del dominio sin indemnización del perjuicio.
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Vulneración a la esencia del derecho de propiedad. Artículo 19 N° 26. La medida introducida por la norma cuestionada conlleva que ésta sea desproporcionada respecto del fin perseguido, ya que su efectividad no se traduce en los hechos en que el bien se expropie, sino que tiene por finalidad impedir el ejercicio de las facultades del dominio y el desarrollo de una actividad económica lícita.
La norma imposibilita llevar adelante el proyecto de la actora y también la expropiación, por lo que se vacía de contenido económico y no se cumple con finalidad constitucional alguna.
Por ello la norma no supera el test de proporcionalidad, no siendo un medio apto o idóneo para alcanzar el fin perseguido, menoscabando el derecho de propiedad.
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Transgresión al derecho a la igual repartición de cargas públicas, desde el artículo 19 N° 20 de la Constitución. Refiere que la declaratoria de carga pública es una carga pública de carácter real, dado que supone una afectación patrimonial, con el efecto práctico de que la autoridad pública estará facultada para expropiar terrenos, cuestión que no ha ocurrido y es posible que no...
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