Sentencia nº Rol 5045-18 de Tribunal Constitucional, 20 de Junio de 2019
| Fecha | 20 Junio 2019 |
S., veinte de junio de dos mil diecinueve.
VISTOS:
Con fecha 23 de julio de 2018, Portuaria L. S.A., representada convencionalmente por M.B.U.J., ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 4°, inciso primero, del D.F.L. N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda (Ley de Concesiones Marítimas), en los autos caratulados “Portuaria L. S.A. con Fisco de Chile”, sobre recurso de casación en el fondo, que conoce la Corte Suprema bajo el Rol N° 16.628-2018.
Precepto legal cuya aplicación se impugna
El texto de los preceptos legales impugnados dispone:
D.F.L. N° 340, de 1960, sobre Concesiones Marítimas
(…)
Art. 4.° Todo concesionario pagará por semestres o anualidades anticipadas una renta mínima de un 16% anual sobre el valor de tasación de los terrenos, practicadas en cada caso por la Inspección de Impuestos Internos correspondiente. En ningún caso esta renta podrá ser inferior a la suma de E° 5,00 (cinco escudos) anuales, con excepción de la provincia de Chiloé.
Las concesiones para las Municipalidades, instituciones de beneficencia social, de carácter religioso, instrucción gratuita, de deportes, casas del pueblo, etc., podrán ser gratuitas pero si se destinan fines de lucro o se ceden o traspasan a particulares, deberán pagar con efecto retroactivo las rentas mínimas señaladas en el inciso precedente.
Las concesiones de muelles, malecones, atracaderos, chazas y construcciones menores, astilleros, varadero, ocupación de porciones de mar, ríos y lagos, dársenas, hangares para embarcaciones, viveros para moluscos, instalaciones para la pesca o industrias derivadas de ésta y cualquiera otra concesión que por su objeto, fines o forma no les sea aplicable la renta señalada en el inciso 1° de este artículo, pagará una tarifa anual que determinará el reglamento.
Lo mismo se observará respecto a las tarifas que deben pagar las autorizaciones o permisos que concede la Dirección del Litoral y de M.M..
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De la gestión pendiente y del conflicto constitucional planteado
El requirente refiere que obtuvo una concesión marítima sobre un sector de playa en 1990, otorgada por Decreto Supremo de octubre del mismo año, del Ministerio de Defensa Nacional, la que se estableció hasta 2010.
Conforme la legislación vigente, se fijó una renta anual reajustable por IPC, calculada tomando el valor equivalente al 50% de la tasación fiscal que realizó el Servicio de Impuestos Internos en 1988, pero reajustado al año 1990.
Luego, en 2011, la requirente solicitó renovar la concesión marítima, renovación que logró en 2012 por Decreto Supremo del mismo año, también del Ministerio de Defensa Nacional. En este último Decreto Supremo se estableció la renta anual de la renovación de la concesión en 184,96 UTM, monto calculado tomando el valor equivalente al 50% de la tasación fiscal hecha por el SII en 2011.
Así, refiere, el acto administrativo terminal que renovó la concesión marítima el año 2012 aumentó el valor de la renta concesional en 13,09 veces. Se mantuvo la fórmula de cálculo de la renta concesional a pesar de que la tasación del SII había cambiado el valor del metraje cuadrado de playa ostensiblemente.
Repuesto el decreto supremo, y, luego, accionada una acción de nulidad de derecho público ante el 30° Juzgado de Letras en lo Civil de S., ésta fue desestimada por la judicatura ordinaria.
A dicho respecto, presenta como gestión pendiente un recurso de casación en el fondo respecto de la sentencia que dictó la Corte de Apelaciones de S. confirmando el fallo de primera instancia. Alega en el arbitrio pendiente: vulneración a las normas reguladoras de la prueba; interpretación errónea del artículo 4° de la Ley de Concesiones Marítimas; falsa aplicación de la ley; y contravención formal a las normas que obligan a la Administración a fundar sus decisiones.
En razón de lo anterior la requirente expone los siguientes conflictos constitucionales:
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Vulneración al artículo 19 N° 21 en relación con el N° 26, de la Constitución. Expone que la discrecionalidad que otorga la norma cuestionada transgrede la libertad para desarrollar actividades económicas lícitas en su esencia, cuanto la regulación que somete el derecho a exigencias más allá de lo razonable termina por impedir el libre desarrollo de la actividad económica portuaria que se desarrolla con la concesión.
Esta discrecionalidad genera una grave restricción para ejercer la actividad, de manera que llega a existir el riesgo que no pueda ser ejecutada, entrabándolo más allá de lo razonable.
Añade que con la dictación del acto administrativo cuestionado en sede judicial, su competencia se encuentra en una situación jurídica y económica más ventajosa, dado que utiliza espacios marítimos sin pagar renta alguna por el uso, cuestión contraria a la igualdad de condiciones de todos los actores del mercado que debe imponer el Estado y al deber de promover la libre competencia.
Esta desigualdad de condiciones, refiere a fojas 8, es consecuencia directa de la aplicación del artículo 4° del D.F.L. N° 340, al establecer un marco de acción para la autoridad cuya única limitación corresponde al mínimo de la renta que se debe aplicar sobre el valor de la tasación realizada a una determinada concesión, sin establecer parámetros objetivos, criterios económicos ni cálculos objetivos que sirvan de base a la autoridad para la aplicación de un determinado porcentaje.
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Vulneración al artículo 19 N° 24, de la Constitución. Expone que el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia ha establecido que las limitaciones al dominio solo son válidas cuando sean mesuradas y razonables; no ocasionen daños innecesarios o impongan un gravamen de magnitud considerable; las medidas sean proporcionadas; no sea entorpecida gravemente la actividad hasta hacerla inviable por excesiva onerosidad; no sea desnaturalizado el bien jurídico; se tenga en consideración la función pública que cumple la actividad sujeta a limitación; que la actividad que soporta la limitación tenga privilegios; que no se afecte el núcleo del derecho; que tengan aplicaciones restrictivas; y que sean impuestas por el legislado en sus elementos esenciales.
Añade que también se ha sostenido que, por vía de tributos, el Fisco no puede apropiarse de una parte sustancial de la propiedad o renta de una persona.
En el caso concreto es vulnerado el derecho de propiedad. La potestad discrecional que goza la autoridad administrativa importa vulneración al derecho porque la renta excede la racionalidad económica.
Se genera un efecto expropiatorio y/o confiscatorio al momento de aplicar la norma al caso concreto, implementación que no cumple con los criterios y parámetros que establece esta M. para ser válidas las limitaciones al dominio: es una renta desmesurada, irracional, desproporcionada y arbitraria, que no considera la función pública que persigue la actividad portuaria, lo que en la práctica significa un entorpecimiento severo para ejercer la actividad portuaria e incluso una verdadera prohibición para ejercerla y un enriquecimiento injusto por parte del Estado.
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Vulneración al artículo 19 N° 2, de la Constitución. La norma faculta a realizar diferencias arbitrarias entre los diversos actores de un mercado determinado, permitiéndole determinar sin apego a parámetros objetivos o técnicos, el porcentaje de renta que un determinado beneficiario de una concesión debe pagar anualmente al Estado. Ello importa en la práctica una distinción que restringe la posibilidad de competir.
De existir restricción de derechos debe satisfacerse un mínimo test de proporcionalidad, principalmente cuando ello importa un trato diferenciado.
En el caso concreto, la renta concesional es desproporcionada:
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No es un mecanismo idóneo para el fin de obligatoriedad de pago de una renta de concesión, puesto que implica pagar el 100% del valor comercial del inmueble en 2 años); b) No es la medida menos gravosa para los derechos fundamentales del requirente, dada la afectación de otros derechos, ya referidos; c) carece de racionalidad económica y tiene una finalidad desconocida para la requirente (equivale a una prohibición práctica de ejercer la actividad).
Agrega que la renta obstaculiza el desarrollo de una actividad empresarial lícita que ha ejercido desde hace años y faculta a la autoridad administrativa a establecer diferencias irracionales entre los distintos actores de un mercado determinado, lo que en la práctica importa una discriminación arbitraria en contra de la requirente por restringir su posibilidad de competir con el puerto estatal de San Vicente, el que no debe pagar por el uso y goce del inmueble. Igual distinción irracional se tiene si se analizan otros regímenes concesionales en la legislación vigente, que no tienen restricciones tan desproporcionadas, como las concesiones de energía geotérmica o acuícolas.
En definitiva, concluye a fojas 14 vuelta, se establece una verdadera prohibición para su parte de ejercer la actividad portuaria, cuestión que contraría la Constitución.
De la tramitación del requerimiento
El requerimiento se acogió a trámite a través de resolución de la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional, de fecha 26 de julio de 2018, a fojas 212. Posteriormente, fue declarado admisible el 14 de agosto del mismo año, resolución rolante a fojas 2220.
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