Sentencia nº Rol 3014-16 de Tribunal Constitucional, 14 de Noviembre de 2017
| Fecha | 14 Noviembre 2017 |
Santiago, catorce de noviembre de dos mil diecisiete.
VISTOS:
Con fecha 4 de abril de 2016, M.B.M. y F.E.A., deducen requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 29, inciso primero, del D.L.N.° 3.538, de 1980, Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros, para que surta efectos en los autos sobre el juicio sumario de reclamación de multa, caratulados “B. y otro con Superintendencia de Valores y Seguros”, de que conoce el 23° Juzgado Civil de Santiago, bajo el Rol C-21.498-2014.
Precepto legal cuya aplicación se impugna.
El texto del precepto legal impugnado dispone:
Crea la Superintendencia de Valores y Seguros.
(…)
TITULO III
Apremios y Sanciones
(…)
Artículo 29.- No obstante lo expresado en los artículos 27 y 28 al aplicar una multa, la Superintendencia, a su elección, podrá fijar su monto de acuerdo a los límites en ellos establecidos o hasta en un 30% del valor de la emisión u operación irregular.
Para los efectos de los artículos precitados se entenderá que hay reiteración cuando se cometan dos o más infracciones, entre las cuales no medie un período superior a doce meses.
.
Síntesis de la gestión pendiente.
Los actores exponen que a través de la Resolución Exenta N° 223, la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) formuló cargos en contra de diversas personas y sociedades, determinando la existencia de un presunto “esquema” bursátil, creado para generar beneficios a un grupo de inversionistas intervinientes, en perjuicio de las que se denomina como “sociedades cascada”, controladoras de Soquimich.
Entre las personas multadas se encuentran los actores, quienes ocupaban los cargos de Gerente General (señor B.) y Distribución Institucional (señor E.) en la empresa intermediaria de valores L.V.S.A., a través de la cual se cursaron algunas de las operaciones del “esquema”. Las sanciones impuestas, con multas de 100.000 unidades de fomento para el señor E. y, 200.000 para el señor B., por presuntas infracciones a los artículos 53 de la Ley N° 18.045; 64 del Reglamento de Operaciones de la Bolsa Electrónica de Chile; y, 66 del Reglamento de la Bolsa de Comercio de Santiago, la administración sólo pudo decretarlas, aducen, al amparo de la norma establecida en el artículo 29, inciso primero del Decreto Ley N° 3.538, Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros, reprochada en estos autos.
Añaden que, a diferencia de las otras personas sancionadas, ellos no obtuvieron beneficio económico alguno por las operaciones impugnadas, circunstancia que habría sido reconocida por la SVS. Así, en su calidad de empleados de una empresa intermediaria, mensualmente reciben una remuneración por sus funciones, no siendo posible que se involucre su patrimonio personal en las operaciones intermediarias.
Poe lo mismo, la sanción de la que fueron objeto los actores, añaden, estaría fundada en la responsabilidad que les cabría por transacciones operadas por terceros bajo su supervisión, esto es, una pretendida responsabilidad vicaria que, supuestamente, sería exigible en el marco regulatorio nacional.
Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal.
Los actores reseñan que la aplicación de la norma impugnada en la gestión pendiente, vulnera el artículo 19, en sus numerales 3°; 7°, literal g); y, 24°, constitucionales.
En primer término, se refieren a la garantía del debido proceso. A este respecto, argumentan que en el Derecho administrativo sancionador, conforme doctrina que citan, debe guardarse coherencia entre la magnitud del injusto y la culpabilidad a la hora de punir conductas, apuntando a la congruencia debida entre la entidad del daño provocado y el castigo a imponer.
Si bien este principio no se encontraría recogido en nuestra Constitución, sí puede encontrarse en diversas disposiciones que lo reconocen. En el caso de estos autos, los requirentes hacen presente que la proporcionalidad emana de lo dispuesto en el artículo 19, numeral 3° constitucional, en tanto, dicha disposición comprende elementos sustantivos que exigen su respeto en el marco del derecho al justo y racional procedimiento, debiendo constatarse una relación entre los fines de la norma y los medios que se siguen para alcanzar éstos. En el caso concreto, los actores reseñan que en caso alguno cuestionan la legitimidad de la finalidad de la norma reprochada, creada para entregar al regulador un marco sancionatorio, aplicando multas elevadas para disuadir comportamientos no deseables en el mercado financiero, sino más bien, resultaría cuestionable desde la perspectiva constitucional que, estando acreditado que los actores no recibieron ganancia alguna producto de las operaciones cuestionadas por la SVS, el argumento en torno a que las multas implicarían sanciones en montos elevados a las ganancias obtenidas, pierde asidero.
En segundo término, exponen que la cuantía de las multas resulta exorbitante no sólo en términos absolutos, sino que también en faz relativa, atendidas las circunstancias personales de los actores, quienes no son empresarios ni personas de fortuna, sino que empleados de una corredora de bolsa, titulares de un patrimonio personal que no les permite enfrentar la sanción impuesta, ni ahora ni en el futuro, con el agregado de que las multas devengan por ley un interés del 1,5% mensual, contados desde el día undécimo de notificada la resolución de la Superintendencia que aplicó la multa.
Acto seguido, analizando el principio de proporcionalidad como sinónimo de razonabilidad en casos de diferenciación, señalan, citando fallos de esta M., que la restricción de derechos debe satisfacer un mínimo test de proporcionalidad, principalmente cuando ello importa establecer un tratamiento diferenciado. La norma que se reprocha implica un trato diferenciado al que pueden someterse algunas personas, a quienes se les aplican tan sólo los artículos 27 y 28, mientras que a otros, el artículo 29, autorizándose una diferenciación del todo desproporcionada, en cuanto permite decretar, por un lado, multas con un tope máximo de 15.000 unidades de fomento y, en otro caso, una sin tope conocido con antelación, que, en el caso concreto, alcanzó la suma de 300.000 unidades de fomento.
De esta forma, el precepto en cuestión requiere una justificación que lo torne en razonable y proporcional, pero no se contiene elemento alguno que permita identificar aquello.
Finalmente, en torno al denominado “test de proporcionalidad”, los requirentes refieren que éste, consistente en la necesidad de efectuar un juicio de idoneidad o adecuación a la obtención de un fin legítimo, para luego, realizar un juicio de necesidad o de intervención mínima y, finalmente, verificar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto o mandato de ponderación, es vulnerado. Así, no resultaría idóneo imponer sanciones pecuniarias como las decretadas, al amparo del artículo 29 del Decreto Ley N° 3.538, a quienes han actuado como empleados de un intermediario en una operación que ha sido objeto de reproche por la autoridad correspondiente, no siendo beneficiarios de ésta, empleando como criterio de determinación del monto de la sanción, un porcentaje de la operación irregular. Luego, la forma escogida para sancionar no es la más benigna de las posibles afectaciones a los derechos en juego, pudiendo encaminarse la potestad sancionadora a otras vías menos gravosas, como, por ejemplo, la aplicación de los artículos 27 y 28. Unido a lo anterior, la proporcionalidad en sentido estricto tampoco logra ser satisfecha, puesto que se generan daños innecesarios, al constatarse la nula ganancia de los requirentes en las operaciones, con una participación limitada a su rol de meros empleados de una empresa que, a su turno, también fue sancionada.
En segundo apartado, los requirentes analizan la norma reprochada a la luz del artículo 19, numeral 3°, inciso final de la Constitución, argumentando que, en el caso concreto, ésta importa el ejercicio de una potestad discrecional desprovista de todo criterio, vulnerando el principio de legalidad.
A este respecto, señalan que el precepto carece de cualquier baremo que informe la elección del señor Superintendente de Valores y Seguros, permitiendo cumplir los parámetros que impone el principio de legalidad a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, aplicando una norma de contenido sancionador. Para cumplir el estándar, ésta debiera, al menos, contener criterios para determinar los casos en que procede la aplicación del artículo 29, y cuándo corresponderá optar por lo establecido en los artículos 27 y 28, en tanto la norma impugnada sólo dice que la decisión será de la autoridad, “a su elección”. Luego, debiera determinarse con mayor precisión el monto que puede alcanzar la multa y, finalmente, contener parámetros más objetivos que permitan al órgano sancionador moderar el espacio de discrecionalidad que la norma presenta, los que sí están presentes, por ejemplo, en los anotados artículos 27 y 28.
En este sentido, exponen que la reserva legal, estableciendo que ciertas materias deban ser reguladas por medio de la ley y no en reglamentaciones inferiores, es propia del constitucionalismo desde sus orígenes, entendida como garantía de los derechos fundamentales. Ésta emana del artículo 19, numeral 3°, de la Carta Fundamental, incisos noveno y décimo, que, interpretados por la doctrina y la jurisprudencia, han extendido su ámbito al Derecho administrativo sancionador, en que se aplican los principios limitadores de la potestad punitiva...
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