Sentencia nº Rol 2917-15 de Tribunal Constitucional, 16 de Mayo de 2017
| Fecha | 16 Mayo 2017 |
Santiago, dieciséis de mayo de dos mil diecisiete.
VISTOS:
Solicitud de inaplicabilidad.
Con fecha 21 de octubre de 2015, Inversiones Vilucura S.A. e Inmobiliaria PY S.A. han solicitado la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la expresión “podrán”, contenida en el inciso segundo del artículo transitorio de la Ley N° 20.791.
Texto del Precepto legal cuya aplicación se impugna.
El artículo transitorio de la Ley N° 20.791, que contiene la expresión impugnada, que se destaca, es del siguiente tenor:
“Decláranse de utilidad pública los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331. Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública. La Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo o la municipalidad respectiva podrán dejar sin efecto estas declaraciones para las circulaciones, plazas y parques que incluyan en una nómina aprobada por resolución o decreto, según corresponda, en un plazo de seis meses a contar de la publicación de la presente ley. En estos casos, la municipalidad respectiva, mediante decreto alcaldicio y previo informe de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, deberá fijar las nuevas normas urbanísticas aplicables a los terrenos que, habiendo quedado desafectados, carezcan de ellas, asimilándolas a las de la zona predominante de las adyacentes al terreno. Las nuevas normas pasarán automáticamente a ser parte del plan correspondiente. El establecimiento de las nuevas normas deberá hacerse dentro del plazo de tres meses contado desde la revocación de las declaratorias. Si así no se hiciere, podrá recurrirse a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo para que, en subsidio del municipio, fije dichas normas dentro del mismo plazo y siguiendo los criterios del inciso precedente."
Síntesis de la gestión judicial pendiente.
La gestión pendiente, en la que surtirá efectos el solicitado pronunciamiento, es el recurso de apelación en contra de la sentencia de protección de la Corte de Apelaciones de Santiago, que sustancia la Corte Suprema bajo el Rol N° 16.246-2015. Dicho recurso fue interpuesto por la parte requirente en razón de haberse rechazado su acción constitucional, a su juicio, en forma errada, lo cual importó en los hechos el respaldo judicial al acto administrativo atacado, el cual estima que es ilegal y arbitrario.
Aquel acto es la resolución exenta N° 1265, de 29 de abril de 2015. Mediante ella, la SEREMÍA de Vivienda y Urbanismo aprobó la segunda nómina que dejaba sin efecto la declaratoria de utilidad pública de terrenos destinados a vialidad y áreas verdes metropolitanas e intercomunales, consultadas en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, que fueran renovadas por el artículo transitorio de la Ley N° 20.791.
El problema de las requirentes se suscita, desde el momento que los terreros en los cuales pretenden realizar diversos proyectos, fueron excluidos de la lista aludida, a diferencia de otros que, a su juicio, se encontraban en similar situación. Entienden entonces que por tal motivo también se les debió incluir y que, la señalada resolución exenta, que así no lo hizo, adolecería de ilegalidad y arbitrariedad.
A., en sede de protección, que ello importaba la conculcación de las garantías del artículo 19, numerales 2° y 24°, solicitando a la Corte que la resolución en comento se complemente, en el sentido de incluir en la desafectación que dispone los terrenos correspondientes al “Loteo Entre Parques”, de su propiedad.
La Corte de Apelaciones expidió el fallo de rechazo ahora recurrido, cuyo sustento basal fue que el acto administrativo no peca de arbitrariedad e ilegalidad, en atención a que “no existen dudas acerca de que la potestad contenida en la citada disposición transitoria es de naturaleza esencialmente discrecional, pues la forma verbal empleada “podrán” está referida precisamente como un indicativo preciso de dicho carácter”. Frente a ello, las actoras interpusieron apelación en contra de la pertinente sentencia.
Conflicto constitucional planteado.
En el marco de la reseñada gestión judicial, el conflicto de constitucionalidad planteado a esta M., consiste en determinar si es constitucional o no el que, por aplicación de la reprochada expresión legal “podrán”, la autoridad administrativa pueda, discrecionalmente, desafectar unos terrenos y otros no, sin parámetro alguno que permita distinguir entre los mismos, por cuanto ello atentaría contra el derecho de igualdad y el principio de reserva legal referente al derecho de propiedad.
A efectos de sustentar su acción, las requirentes exponen en lo medular, la siguiente argumentación en derecho.
Precisan, en primer término lo que consideran la diferencia esencial entre una regulación y una limitación.
La regulación, en sí, supone y comprende normas de coordinación, las cuales contribuyen a crear las condiciones que permiten a todos los individuos desarrollar sus propios y distintos proyectos personales, de manera razonablemente armónica, a modo de exigencia ineludible de la vida en comunidad.
Se trata entonces de las normas que determinan la forma en que ha de ejercerse una actividad.
Las limitaciones, en cambio, suponen una restricción del ejercicio de un derecho constitucional, cuestión que es permitida por la Constitución Política, pero bajo la exigencia de que sean creadas por ley, no por otro poder del Estado, como lo es la Administración, y tan sólo fundadas en alguna de las causales taxativas dispuestas por la Constitución Política.
En relación con lo anterior, la doctrina autorizada ha entendido que la colaboración reglamentaria, en materia de limitaciones, sólo es admitida en la medida que la ley fije los criterios sustantivos de limitación.
Exponen que, por medio de la expresión “podrán”, el legislador ha abdicado de su responsabilidad de establecer las limitaciones. En efecto, entregó a la Administración estatal, sin parámetro alguno, la potentísima potestad no reglada y transitoria de resolver, y sin dar fundamento alguno, si un terreno privado puede verse libre de la limitación de la afectación o, en cambio, si sigue indefinidamente sujeta a ella, con todos los costos que esto implica.
Éste es el motivo en razón del cual el precepto reprochado vulneraría, el derecho de igualdad ante la ley –por el trato diferenciado que, arbitrariamente permite dar a los diversos propietarios en igual posición- y el derecho de propiedad -en tanto no cumple con el mandato de reserva legal en la materia-.
Explican, sobre este punto, que la afectación de los terrenos es un tipo de limitación, por cuanto las declaratorias de utilidad pública de los mismos producen consecuencias sobre los atributos y facultades del propietario. De esta manera, según lo ya explicado, deben sujetarse a las exigencias del principio de reserva legal consagrado en lo referente al derecho de propiedad, en el artículo 19, N° 24°, constitucional.
Por lo demás, dicho numeral es clarísimo al establecer que todo lo referido a las definiciones del proceso expropiatorio está reservado a la ley, y no puede olvidarse que la declaratoria de utilidad pública es una parte del proceso expropiatorio, en tanto importa que una porción de terreno pase a ser destinada a calles, avenidas, plazas o parques y, en consecuencia, limita algunos atributos del dominio al propietario.
En vista de todo lo anterior, recalcan, no es aceptable que el legislador delegue a la Administración la imposición o liberación del gravamen. Debe siempre establecer los parámetros para la reglamentación.
Sustanciación del requerimiento
Por resolución de fojas 84, la Segunda Sala de esta M. admitió a tramitación el requerimiento de autos y suspendió la tramitación de la gestión judicial pendiente invocada. Luego de ser declarado admisible por la aludida Sala y pasados los autos al Pleno, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, el requerimiento fue comunicado a la Presidenta de la República, al Senado y a la Cámara de Diputados y notificado a las partes de la gestión judicial pendiente invocada, a efectos de que pudieran hacer valer sus observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren convenientes.
Observaciones al requerimiento.
Por presentaciones de fojas 322 y 339, el Consejo de Defensa del Estado y la Secretaría Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, respectivamente, formularon sus observaciones al requerimiento, bajo los siguientes argumentos que se sintetizan a continuación:
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En primer término, se hace una explicación de la situación fáctica de las partes requirentes y de la normativa que les es aplicable.
Sobre este punto, se precisa que ellas tienen un terreno correspondiente al llamado “Proyecto Parque Loteo Entre Parques”, que fue afectado de utilidad Pública...
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