Sentencia nº Rol 3283-16 de Tribunal Constitucional, 18 de Enero de 2017
| Fecha | 18 Enero 2017 |
Santiago, dieciocho de enero de dos mil diecisiete.
VISTOS:
A fojas 1, con fecha 24 de noviembre de 2016, el Contralor General de la República, señor J.B.S., en representación de la Contraloría General de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 93, N° 12, de la Constitución Política de la República, promueve contienda de competencia entre dicho organismo contralor y el 29° Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago, solicitando que se acoja la contienda en su favor, declarando este Tribunal Constitucional que es a la Contraloría a quien compete en forma exclusiva determinar el régimen previsional aplicable a los funcionarios civiles de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), careciendo de atribuciones al respecto el 29° Juzgado Civil de Santiago, vía acción declarativa de mera certeza.
Por resolución que de 29 de noviembre de 2016 (fojas 64), esta Segunda Sala declaró admisible la contienda promovida; suspendió el procedimiento en la gestión judicial pendiente ante el 29° Juzgado Civil de Santiago, y confirió traslado a dicho tribunal para que hiciera valer sus observaciones; traslado que fue evacuado en tiempo y forma mediante oficio N° 207-2016, suscrito por la Jueza Suplente doña M.C.M.L., y agregado a fojas 100 y siguientes de autos.
Por resolución de 14 de diciembre de 2016 (fojas 258) se accedió a la solicitud de ser tenida como parte a doña M.H.V., representada por su abogado Héctor Rodríguez, y que corresponde a una de las 869 funcionarias de la Dirección General de Aeronáutica Civil que son demandantes en el juicio en que incide el asunto.
En sus presentaciones, tanto el 29° Juzgado Civil así como la funcionaria de la DGAC instan por el rechazo del requerimiento.
En cuanto a los antecedes relacionados con la contienda, el abogado Héctor Rodríguez, en representación de 869 funcionarios de la DGAC interpuso ante el 29° Juzgado Civil de Santiago una acción declarativa de mera certeza en contra del Fisco de Chile, de la DGAC y de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (CAPREDENA), solicitando a dicho tribunal que interprete la ley y, en definitiva, “ponga término a una situación de incertidumbre jurídica”, determinando el sistema previsional que corresponde aplicar al personal de dicha Dirección, postulando los demandantes que les corresponde el mismo que rige al personal de las Fuerzas Armadas y Carabineros, y no el asociado a la normativa del Decreto Ley N° 3500, de 1980, y solicitando que así se resuelva judicialmente.
El juzgado dio curso a la demanda, asignándole el Rol N° 25.213-16; ésta fue notificada a los demandados, y posteriormente se aceptó la solicitud de la Contraloría General de la República de ser tenida como parte, confiriéndosele el carácter de tercero interesado.
En cuanto al fondo del asunto planteado, la Contraloría afirma que es de su exclusiva competencia la interpretación de la normativa legal aplicable a los órganos de la Administración del Estado y sus funcionarios, citando al efecto el artículo 98 de la Constitución, en relación con los artículos 1°, 5° y 6° de la Ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, especialmente este último artículo 6°, en cuanto al Contralor, a través de dictámenes, es a quien corresponde exclusivamente “informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen”; así como “informar sobre cualquier otro asunto relacionado con fondos públicos, en relación con la correcta aplicación de las leyes”; concluyendo el precepto que “sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría (…) podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa (…)”.
Añade el Contralor que, conforme a los artículos 9° y 19 de la ley que lo rige, los dictámenes que emita son obligatorios para los órganos y funcionarios sujetos a su fiscalización.
En consecuencia, es únicamente la Contraloría el órgano dotado de potestad dictaminadora para informar el sentido y alcance de las normas aplicables a los funcionarios de la Administración del Estado, de la cual la Dirección General de Aeronáutica Civil forma parte.
En el ejercicio de dicha potestad, la Contraloría General de la República en forma reiterada y uniforme ha dictaminado desde el año 2004 al 2016, en a lo menos 7 dictámenes (se citan al efecto los dictámenes N°S 57.281/2004; 4.796/2005; 37.117/2006; 42.994/2007; 74.525/2011; 57.679/2014, y 78.329/2016), que los funcionarios de la DGAC, desde la dictación de la Ley N° 18.458, de 1985, -salvo los exceptuados en la misma ley- se rigen por el sistema previsional de Decreto Ley N° 3500, y no pueden ser imponentes de CAPREDENA.
Sin embargo, el 29° Juzgado Civil ha dado curso a la tramitación de una acción judicial de mera certeza incoada por los demandantes, con lo cual dicho tribunal pretende sustituir a la Contraloría en su potestad dictaminadora, interpretando la legislación administrativa, y excediendo sus competencias, con la consecuente infracción al artículo 7° constitucional.
Añade del Contralor que los juzgados de letras carecen de facultades para declarar en forma general y abstracta la normativa aplicable a los funcionarios y órganos de la Administración, relativa a pensiones y jubilaciones, pues en su función jurisdiccional conferida por el artículo 76 de la Constitución, en relación con los artículos 1°, 4° y 10° del Código Orgánico de Tribunales, se prohíbe al poder judicial mezclarse en las atribuciones de otros poderes públicos, o actuar fuera de los “negocios de su competencia”, como acontece en este caso, en que es competente la Contraloría; asunto que difiere del control jurisdiccional que puede proceder en un caso concreto contra un dictamen o un acto administrativo particular emanado del ente contralor.
En la especie, en cambio, al dar curso a la tramitación de la demanda, el juzgado civil derechamente se inmiscuye en competencias propias y excluyentes de la Contraloría, y pretende sustituirla en su cometido, transgrediendo la constitución y las leyes en la forma que se ha referido; y configurándose así la contienda de competencia, en tanto un juez de un tribunal inferior de justicia está lesionando e interfiriendo en la funciones constitucionales y legales del órgano administrativo recurrente, ante lo cual el Contralor General de la República solicita en definitiva que la contienda sea dirimida por esta M. en su favor.
Evacuando su traslado, la Jueza Suplente del 29° Juzgado Civil de Santiago, señora M.C.M., indica que ante su tribunal se tramita la causa Rol N° 25.213-2016, sobre demanda de declaración de mera certeza incoada por una serie de funcionarios que actualmente prestan servicios en la DGAC, a efectos de que el tribunal se pronuncie sobre el sistema previsional que les corresponde, llenado el vacío legal que los demandantes señalan existiría; añadiendo que la Contraloría fue tenida como parte como tercero interesado, y que se opusieron excepciones dilatorias por los demandados Fisco, DGAC y CAPREDENA, pero que ante dicho tribunal no se ha opuesto excepción de incompetencia.
Agrega la jueza que, aun cuando no exista norma jurídica que haga mención expresa a las acciones declarativas de mera certeza, igualmente conforme al mandato constitucional de los artículos 6°, 7° y 76 de la Constitución, y a su obligación legal dispuesta por los artículos 1°, 5°, 7° y 10° del Código Orgánico de Tribunales, el juez en atención al principio de inexcusabilidad, debe dar tramitación, conocer y fallar el asunto sometido a su decisión, incluso a falta de ley que lo resuelva; aplicando en la tramitación del asunto el procedimiento ordinario supletorio dispuesto por el artículo 3° del Código de Procedimiento Civil.
Concluye la jueza manifestando que se trata de un caso concreto sometido a su decisión, en que los demandantes pretenden una interpretación de la norma diversa a la que ha dado la autoridad administrativa, y los demandados instan porque aquella interpretación se mantenga, lo que evidentemente importa un asunto contencioso en que el juez debe efectuar su labor interpretativa y fallar conforme a derecho.
Por último, en su presentación, la funcionaria de la Dirección General de Aeronáutica Civil, doña M.H., insta por el rechazo de la contienda promovida.
Al efecto, consigna que en la especie no existe una contienda de competencia, pues la Contraloría no alegó la incompetencia absoluta del tribunal, y en el caso sublite no existen dos órganos que reclamen o repudien competencia, supuesto básico para que la contienda se configure. Además, afirma que yerra la Contraloría al sostener su acción constitucional en que la sentencia recaída en la gestión judicial sublite sería respecto de personas indeterminadas y generaría efectos erga omnes en cuanto a la interpretación de la normativa previsional aplicable a los funcionarios de la DGAC. Ello, sostiene, constituye una falacia pues el libelo intentado ante el 29° Juzgado Civil producirá sus efectos únicamente respecto de los demandantes, en una controversia concreta, y sin generar efectos equivalentes a los de la jurisprudencia administrativa.
Añade que la Contraloría con su requerimiento está obrando en contradicción con el inciso tercero del artículo 6° de su propia ley orgánica, que ordena que “la Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de...
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