Sentencia nº Rol 2922 de Tribunal Constitucional, 29 de Septiembre de 2016

Santiago, veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis.

VISTOS:

Con fecha 30 de octubre de 2015, el abogado Gabriel Zaliasnik, en representación de R.G.L., ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 29 del Decreto Ley (DL) N° 3538, que crea la Superintendencia de Valores y Seguros, alegando que su aplicación vulnera las garantías contenidas en el artículo 19, numerales 2° y 3°, de la Constitución, en cuanto a la legalidad y proporcionalidad de las sanciones.

Precepto legal cuya aplicación se impugna.

El precepto cuestionado dispone:

No obstante lo expresado en los artículos 27 y 28, al aplicar una multa, la Superintendencia, a su elección, podrá fijar su monto de acuerdo a los límites en ellos establecidos o hasta en un 30% del valor de la emisión u operación irregular.

Para los efectos de los artículos precitados se entenderá que hay reiteración cuando se cometan dos o más infracciones, entre las cuales no medie un período superior a doce meses

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Gestión invocada.

El requerimiento incide en la reclamación de multa deducida por el actor ante el 16° Juzgado Civil de Santiago, caratulada “G.L., R. con Superintendencia de Valores y Seguros”, Rol C-21.305-2014, en contra de las sanciones impuestas por la Superintendencia de Valores y Seguros de 550 mil unidades de fomento, por contravención de los artículos 52 y 53 de la Ley N° 18.045, sobre Mercado de Valores, por su presunta participación en un supuesto "esquema" de inversión y financiamiento, materializado mediante un conjunto de transacciones bursátiles que la Superintendencia de Valores y Seguros calificó como ilícitas, fundando las multas cursadas en el precepto impugnado.

Para alcanzar el quantum sancionatorio de 550 mil unidades de fomento, que excede en un 733% la multa máxima aplicable a la pluralidad de actos ilícitos dispuesta en el artículo 28 del Decreto Ley N° 3538, de 75.000 unidades de fomento, la Superintendencia, de forma inmotivada y arbitraria, según el requirente, aplicó, el artículo 29 del Decreto Ley N° 3538, de lo cual se habría enterado en el curso de la gestión judicial que invoca, en el marco de una absolución de posiciones.

Conflicto de constitucionalidad.

La aplicación de la preceptiva impugnada vulneraría la Carta Fundamental, en la medida que no cumple con estándares de certeza, determinación ni especificidad, ya que en ella no se definen criterios, parámetros ni principio alguno que permitan establecer la aplicación de una sanción específica al caso concreto, con la consiguiente infracción a los principios de legalidad y de proporcionalidad sancionatorias, establecidos en la Carta Fundamental.

La aplicación de la preceptiva no permitiría determinar la cuantía específica de la sanción aplicable ni una base de cálculo cierta y verificable ex ante, que posibilite a los destinatarios de las reglas prever la multa esperable frente a los hechos sancionables, enfrentándose a una indeterminación sancionatoria.

La norma sanciona la denominada “operación irregular”, con un 30% de su pretendido valor, mas no establece una fórmula ni un quantum ni una referencia para avaluar el monto de las operaciones, ni ningún parámetro que determine los casos en que debe aplicarse el máximo, medio o mínimo de la multa aplicable, ni menos criterios legales que permitan al órgano sancionador determinar el monto de la sanción de forma previsible y calculable, entregando, en consecuencia, dicho proceso de concreción al mero arbitrio de la autoridad administrativa. Desde esa perspectiva, ya no sería la ley, como exige la Constitución, sino la Administración quien fija el monto de la sanción aplicable. Así, la determinación del valor del acto de mercado que se sanciona, en tanto elemento de la esencia para precisar la sanción, queda entregada unilateralmente al ente sancionador, sin que el legislador cumpla con establecer en la ley un criterio objetivo para contar con base de cálculo real y cierta, en tanto estándar de valuación de las operaciones para efectos del límite superior del monto de la multa, quedando su fijación entregada a un ente administrativo, ya que basta que la Superintendencia avalúe una operación en un valor alto para subir la cuantía de las multas.

El concepto de “operación irregular” por el cual se le sanciona no se encontraría definido en la norma, por lo que es indeterminado e ininteligible; tampoco se señala si ella considera un negocio como un todo o como un conjunto de operaciones, lo cual es concluyente en la procedencia y el quantum de la sanción.

Expone que el artículo 54 del Decreto Ley N° 3538 dispone que las operaciones se podrán considerar en conjunto o individualmente, lo que confirmaría que la norma impugnada se refiere a actos individuales y no a conjuntos de actos, sin que quede claro por qué para estos últimos la multa no tiene una base de cálculo cierta.

Alega que el beneficio atribuido y el perjuicio imputado a las operaciones cuestionadas solamente derivan de la posterior transacción de venta y de la diferencia de valor, todo lo cual carece de correlato en la ley y demostraría la inconstitucionalidad alegada.

Se afectaría así el principio de legalidad de las sanciones del inciso octavo del numeral 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental, al cual se refiere en detalle aludiendo a su recepción en la jurisprudencia de este Tribunal.

De tal forma, el legislador no habría cumplido el imperativo constitucional de establecer con precisión, certeza y claridad las sanciones en la ley.

Señala que en el caso concreto se afecta, además, el principio de proporcionalidad de las sanciones del artículo 19, numerales 2° y 3°, de la Carta Fundamental, al cual refiere en detalle invocando su interpretación por la doctrina y la jurisprudencia constitucional. En apoyo a su alegación de que el artículo 29 impugnado no establece elementos para fijar la base de cálculo de la pluralidad de operaciones ni criterios que sirvan de guía para individualizar la sanción, expone que esta M. ha exigido un alto estándar de determinación y de graduación sancionatoria, que en este caso no se cumple, patrón que debe ser entendido como garantía de interdicción de la arbitrariedad de la Administración.

Así, se estaría en presencia de una norma sancionatoria indeterminada, abierta, sin definición de parámetros, que incumple el deber del legislador de señalar con precisión la sanción aplicable al hecho infraccional, por lo cual es la propia Administración, y no la ley, quien determina la sanción, marco en el cual no existe relación de equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta imputada, además de que no existe distinción ni clasificación de ellas.

Finalmente, puntualiza que si se aplica el artículo 29 impugnado o bien el artículo 28 del mismo Decreto Ley, el quantum de la multa es del todo diferente.

Admisión a trámite y admisibilidad.

Acogido a tramitación el requerimiento con fecha 5 de noviembre de 2015 y conferido traslado a su respecto, el Consejo de Defensa del Estado se hizo parte y litigó acerca de la admisibilidad. Con fecha 25 del mismo mes, se declaró admisible el libelo.

Traslado sobre el fondo del conflicto constitucional.

Evacuando el traslado conferido, compareció el Consejo de Defensa del Estado, dando cuenta de los antecedentes de hecho de la gestión invocada y de la multa que se reclama en ella.

Expone que no se vulnera el numeral 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental, pues los artículos 27, 28 y 29 del Decreto Ley N° 3538, normas relacionadas e interconectadas, son parte del denominado derecho administrativo sancionador, que habilita a la Administración a imponer multas, mediante actos administrativos desfavorables y fundados.

En cuanto al fondo, hace suya la jurisprudencia de este Tribunal sobre la existencia y límites del derecho administrativo sancionador, a la cual se refiere señalando que, en este ámbito, las garantías no tienen la misma intensidad que en el orden penal pues se trata de dominios diferentes, cuya matización reconoce esta M., lo que se traduce en que los estándares punitivos a cumplir no son similares.

Agrega que las facultades de la Superintendencia de Valores y Seguros están regidas por el principio de juridicidad, exponiendo que ha actuado dentro de las atribuciones que se le han conferido.

Alega que se omite la relación existente entre los artículos 27, 28 y 29, aludidos, del Decreto Ley N° 3538, pues el artículo 29 es el complemento de los dos anteriores, normas que también establecen sanciones, describiendo las conductas sancionadas al especificar que son tales las infracciones a normas, disponiendo además los elementos a ponderar para establecer la medida de la sanción: gravedad del hecho, consecuencias que generó, capacidad económica de sus autores y sus antecedentes de conducta; todo lo cual desvirtúa sus alegaciones, dejando de manifiesto que no existe el estado de incerteza y apertura sancionatoria que se pretende denunciar, pues están claros la conducta ilícita, la sanción y los factores de graduación.

Expone que, reclamada en sede de legalidad la procedencia de la multa, corresponde al juez del fondo verificar dicho examen a la...