Sentencia nº Rol 50 de Tribunal Constitucional, 29 de Febrero de 1988

ROL N° 50

PROYECTO DE LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADESSantiago, veintinueve de febrero de mil novecientos ochenta y ocho.

VISTOS:

Mediante oficio N° 6583/335 de 31 de diciembre de 1987, la Honorable Junta de Gobierno ha enviado a este Tribunal, para los efectos previstos en el artículo 82, N° 1°, de la Constitución Política de la República, el proyecto de "Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades" aprobado en sesión legislativa de 10 de diciembre de 1987 y "sancionado por S.E. el Presidente de la República con observaciones al artículo 48 inciso segundo y al artículo 1° transitorio inciso segundo, las que fueron aprobadas en Sesión Legislativa de 29 de diciembre de 1987, e incluidas en su texto", según consta del certificado correspondiente y del oficio N° 13.220/5421, de 24 de diciembre de 1987, dirigido por el Presidente de la República a la H. Junta de Gobierno, documentos estos últimos que también se adjuntan.

Se han acompañado, además, los siguientes antecedentes:

1. copia de las Actas de las Sesiones Legislativas de fecha 10 y 29 de diciembre de 1987; b) Mensaje, Informe Técnico y texto del proyecto propuesto por el Ejecutivo; c) Informe de la Secretaría de Legislación e Indicaciones de la Primera, Segunda y Tercera Comisiones Legislativas; d) Informes de la Comisión Conjunta, presidida por la Cuarta Comisión Legislativa y las Actas de sus respectivas sesiones.

Por resolución de fecha 19 de enero último, se decidió que, para entrar al conocimiento del proyecto, era necesario oír previamente a la Corte Suprema sobre los artículos 10, inciso 2°, 83 y 86, del referido proyecto, razón por la cual se ordenó oficiar a la H. Junta de Gobierno a fin de que se cumpliera dicho trámite constitucional, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74, inciso 2°, de la Carta Fundamental.

Por oficio de 26 de enero del año en curso se remite a este Tribunal el informe evacuado por la Excma. Corte Suprema.

Por resolución de 29 de enero último se ordenó efectuar la relación del proyecto el 24 de febrero del presente año.

Y, CONSIDERANDO:

I

AMBITO DE LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL

SOBRE MUNICIPALIDADES

1. - Que el artículo 82, N° 1°, de la Constitución establece que es atribución de este Tribunal "ejercer el control de constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación y de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución".

   En consecuencia, en la especie, a este Tribunal le corresponde pronunciarse sobre los preceptos que versan sobre las materias propias de la Ley Orgánica Constitucional relativa a las municipalidades;

2. - Que en la situación señalada en el considerando anterior, con las excepciones que más adelante se indicarán, se encuentran todas las normas del proyecto porque ellas legislan:

   Sobre materias que la Constitución ha entregado específica y directamente a esta ley orgánica constitucional como son las atribuciones de las municipalidades, los plazos de duración en el cargo de los Alcaldes, el número, forma de designación y permanencia en sus funciones de los miembros de los consejos de desarrollo comunal y la organización y funcionamiento de estos últimos, conforme así lo disponen, explícitamente, los artículos 107, inciso 3°, y 109, inciso 2°, de la Constitución;

   Sobre diversos asuntos señalados en los artículos 107, inciso final, 108, inciso 3°, 110, inciso 2°, 112, 113, inciso 1° y 114 de la Carta Fundamental, por cuanto si bien es cierto que en ellos se emplea la expresión "ley" sin calificativo, es evidente que el Constituyente se ha referido a la ley orgánica constitucional de municipalidades, como lo demuestra una interpretación armónica de la preceptiva constitucional contenida en el párrafo relativo a la Administración Comunal del Capítulo XIII de la Constitución;

   Sobre puntos que constituyen el complemento indispensable de las materias referidas en la letra a), pues si ellas se omitieran no se lograría el objetivo del Constituyente al incorporar esta clase de leyes en nuestro sistema positivo, cual es desarrollar normas constitucionales sobre materias de la misma naturaleza en Cuerpos Legales autónomos, armónicos y sistemáticos. Si estas materias no se incluyeran en la ley en estudio, las municipalidades no podrían funcionar, y si se entregaran a la reglamentación de una ley ordinaria se perdería completamente el sentido y objeto de las leyes orgánicas constitucionales, pues su eficacia quedaría, en cierto modo, subordinada a la ley común. En tal situación se encuentran aspectos tan relevantes para el adecuado funcionamiento de los municipios, como son las atribuciones de los alcaldes y de los consejos comunales, las funciones y patrimonio de estas corporaciones de derecho público y, en fin, la estructura básica de su organización interna, y

   Sobre fiscalización de las municipalidades por la Contraloría General de la República, forma de garantizar la carrera funcionaria de su personal y de su capacitación y perfeccionamiento y determinadas atribuciones de los consejos regionales de desarrollo, porque todas ellas son materias que la Carta Fundamental ha reservado a leyes orgánicas constitucionales en sus artículos 88, 38, inciso 1°, y 101, inciso final, y resulta lógico que se regulen en esta ley, por su directa y exclusiva vinculación con las municipalidades;

3. - Que, en cambio, los artículos 28, 29, 30, 5°, letra g), 53, letra h), 55, letras e) y j), y 78, letra e) por una parte, y los artículos 27, inciso 2°, 48, inciso 2°, y 4° transitorio, por otra, del proyecto remitido, versan sobre materias propias de ley ordinaria o común, razón por la cual el Tribunal debe abstenerse de ejercer el control de su constitucionalidad;

4. - Que, en efecto, los primeros artículos señalados en el considerando anterior son disposiciones de ley ordinaria, ya que ellos contienen normas relativas a la enajenación, arrendamiento o concesión de bienes de las municipalidades que el Constituyente ha reservado al dominio de la ley común, por mandato especial del artículo 60, N° 10, de la Constitución. Así, por lo demás, lo ha resuelto anteriormente este Tribunal, por sentencias de 8 de julio de 1986 y 29 de enero de 1988;

5. - Que lo propio ocurre con el artículo 27, inciso 2°, del proyecto, pues la autorización para expropiar y la declaración de utilidad pública que tal precepto establece, respecto de los bienes raíces necesarios para que las municipalidades den cumplimiento a las normas del plan regulador comunal, deben contenerse en una ley común, general o especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, N° 24, inciso 3°, de la Carta Fundamental;

6. - Que, igualmente, el artículo 48, inciso 2°, del proyecto, que determina aquellas comunas en que la designación del alcalde corresponderá al Presidente de la República, es una norma que pertenece al dominio de la ley ordinaria o común, conforme a lo prescrito en el artículo 108, inciso 2°, de la Carta Fundamental. En esta disposición, sin duda, la Constitución empleó, con rigor, la expresión "ley", a fin de dar mayor flexibilidad al legislador para eventuales modificaciones, atendido el hecho de que uno de los elementos que éste debe considerar en la determinación de esas comunas, su población, es de naturaleza esencialmente variable;

7. - Que, por último, el artículo 4° transitorio del proyecto remitido, que legisla sobre la forma de resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre las municipalidades, mientras se dicta la ley a que se refiere el artículo 115 de la Carta Fundamental, también reviste el carácter de una disposición propia de ley ordinaria, pues dicho precepto constitucional, precisamente, reserva, en forma amplia, a esta clase de leyes, la normativa que debe regular, transitoria o definitivamente, la forma de resolver "las cuestiones de competencia que pudieren suscitarse entre las autoridades nacionales, regionales, provinciales y comunales". Del mismo modo también lo decidió este Tribunal, con motivo del precepto contenido en el artículo 36 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, por resolución de 2 de octubre de 1986;

8. - Que a las normas de interpretación empleadas en los considerandos anteriores para resolver el problema en estudio, frecuente en otras leyes dada la complejidad del tema, hay que recurrir con prudencia, porque, en manera alguna, deben llevarnos a extender el ámbito de aplicación de las leyes orgánicas constitucionales más allá de lo necesario y permitido por la Constitución, ya que el hacerlo privaría a nuestro sistema legal de una equilibrada y conveniente flexibilidad, dado el alto quórum que exige esta clase de leyes para su aprobación, modificación o derogación. Por otra parte, en cada caso en particular, debe buscarse la interpretación que mejor concilie una estricta aplicación del texto constitucional con una normativa legal sistemática, coherente y ordenada que facilite su comprensión y aplicación;

   II

   PREVENCIONES SOBRE EL ALCANCE DE DETERMINADOS

   ARTICULOS DEL PROYECTO

9. - Que el artículo 83 del proyecto remitido fija las reglas conforme a las cuales se podrá reclamar de las resoluciones u omisiones ilegales de las municipalidades.

   Respecto a los titulares de la acción y de las resoluciones reclamables, el precepto contiene dos normas: 1) en su letra a) dispone: "cualquier particular podrá reclamar ante el alcalde contra sus...