Sentencia nº Rol 2684 de Tribunal Constitucional, 10 de Septiembre de 2015
| Fecha | 10 Septiembre 2015 |
Santiago, diez de septiembre de dos mil quince.
VISTOS:
Con fecha 9 de julio de 2014, Curtidos Bas S.A., representada por los abogados José Luis Lara Arroyo, Luis Eugenio García-Huidobro Herrera y Patricio José Silva-Riesco Ojeda, ha requerido la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y, en subsidio de lo anterior, ha solicitado la declaración de inaplicabilidad de una oración contenida en el aludido inciso, para que surta efectos en el proceso sobre casación en el fondo, Rol N° 16.593-2014, sustanciado ante la Corte Suprema.
El texto del precepto legal objetado en autos dispone:
Artículo 62, inciso segundo: “Las industrias mal ubicadas, que causen molestias o daños al vecindario, deberán trasladarse dentro del plazo que les señale la Municipalidad, previo informe del Departamento de Higiene Ambiental del Servicio Nacional de Salud y de la Secretaría Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este plazo no será inferior a un año.”.
La oración contenida en el precepto precedentemente transcrito, que en subsidio se impugna, es la que se refiere al plazo para el traslado y prescribe que “(e)ste plazo no será inferior a un año.”.
En cuanto a la gestión pendiente, cabe precisar que el citado recurso de casación en el fondo fue interpuesto por la requirente, respecto de la sentencia de la Corte de Apelaciones de San Miguel que rechazó el reclamo de ilegalidad que la misma dedujera en contra del decreto del Alcalde de S.J., que le ordenó trasladarse de la comuna por causar molestias al vecindario al desarrollar sus procesos productivos, sobre la base del ejercicio de la potestad que le confiere el precepto que se cuestiona.
En el marco de la reseñada gestión judicial, el conflicto de constitucionalidad sometido a esta M. consiste en determinar si es constitucional o no el que, por aplicación del precepto reprochado, pueda la autoridad edilicia ordenar el traslado de una industria por causar molestias, más aún si ordena llevarlo a cabo en el plazo de tan sólo un año. Lo anterior pues, según argumenta la requirente, el ejercicio de dicha potestad ampliamente discrecional de ordenar el traslado, por parte del Alcalde de S.J., la sometería a una carga patrimonial desproporcionada y arbitraria, le impediría desarrollar su actividad económica lícita de curtiembre, vulneraría su derecho de propiedad y afectaría su derecho a la seguridad jurídica, transgrediendo con ello los numerales 20°, 21°, 24° y 26° del artículo 19 constitucional, respectivamente.
Fundamentación.
A efectos de fundar su requerimiento, la actora se refiere a los hechos relacionados con la gestión judicial pendiente, para luego exponer las argumentaciones en derecho que lo sustentan.
En cuanto a los hechos.
Explica que es una empresa dedicada a la actividad de curtiembre, cuyas instalaciones se emplazan en la comuna de San Joaquín desde 1952. Atendida la modificación del plan regulador de dicha comuna, el año 2005, su establecimiento pasó a ser considerado una industria mal ubicada, esto es, situada en terrenos congelados, que son aquellos cuyo uso –en la especie industrial- no se ajusta al carácter de zona residencial y área verde, dispuesto por dicho plan.
Destaca que ha desarrollado su actividad empresarial con estricto apego a la normativa atingente, llegando incluso a ser reconocida por el municipio de San Joaquín como una empresa ejemplar.
Pese a ello, el municipio, por decreto N° 1263 de 11 de julio de 2013, dispuso que debía trasladar sus instalaciones fuera de la aludida comuna en el plazo de un año. Lo anterior, atendiendo a que se cumplirían los presupuestos que establece la disposición cuestionada para ello, a saber, que la industria se encuentra ubicada en un terrero congelado y la existencia de los informes de las autoridades de salud y de vivienda y urbanismo, que habrían confirmado el carácter molesto de sus procesos productivos por expedir malos olores.
La Corte de Apelaciones de San Miguel rechazó el reclamo de ilegalidad dirigido en contra del decreto municipal de traslado. Consideró, para ello, que de la prueba rendida quedaba acreditado íntegramente el carácter molesto de sus actividades industriales y, a su vez, razonó que aquél no adolece de ilegalidad ni incurre en arbitrariedad alguna, con base en tres afirmaciones que la actora estima como no fundadas adecuadamente en el fallo, motivo por el cual recurrió de casación en el fondo.
En cuanto a las alegaciones en derecho.
En este sentido, la actora aduce las siguientes cuatro infracciones a la Constitución:
Primera infracción: la aplicación del precepto objetado vulnera el derecho a desarrollar una actividad económica lícita, consagrado en el N° 21° del artículo 19 constitucional.
Indica que ese derecho supone la facultad de acceder, mantenerse y salir del mercado, poniendo fin, voluntariamente, al desarrollo de una actividad económica. Ésta debe ejercerse de conformidad a las normas legales que regulan la respectiva actividad lícita.
El problema de constitucionalidad, en la especie, sería que la regulación legal, contenida en el precepto reprochado, atribuye a la Municipalidad una potestad que impide a C.B. seguir desarrollando su actividad económica lícita y, por consiguiente, mantenerse en el mercado, al someterla a una prohibición de funcionamiento encubierta.
En efecto, lo anterior se produciría desde el momento que en un año es imposible materializar el traslado de una industria de un modo que le permita seguir funcionando. Desde una perspectiva material, pues no es factible que en tal plazo se pueda concretar el diseño y construcción de un establecimiento industrial con las características técnicas que requiere la actividad productiva de Curtidos Bas. Desde una perspectiva jurídica, ya que no es posible en un año obtener todos los permisos de diversas autoridades sectoriales –como lo son los que implica el ingreso al Sistema de Evaluación Ambiental- y las patentes municipales, para poder iniciar las actividades en un nuevo establecimiento.
Por lo demás, no puede argüirse que sustenta el actuar municipal la protección del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, asegurado en el N° 8° del artículo 19 constitucional, pues no existe normativa reglamentaria o legal que determine normas de calidad en materia de olores, que justifiquen mediante conceptos definidos el ejercicio de la potestad de ordenar el traslado por causa de molestias al vecindario. No se está, por consiguiente, frente a la existencia de una ley que establezca restricciones al ejercicio de los derechos para proteger el medio ambiente, según lo preceptúa y exige aquel numeral.
Segunda infracción: la aplicación del precepto impugnado vulnera el derecho de propiedad, consagrado en el numeral 24° del artículo 19 constitucional.
Precisa que la regulación de éste no sólo se encuentra contenida en el aludido numeral 24°, por cuanto también se ve normado por lo dispuesto en el numeral 8° del mismo artículo 19.
La infracción denunciada se configuraría porque, sea que se estime que dicha aplicación importa una privación del dominio, sea que se estime que importa una limitación al dominio, en ningún caso da cumplimiento a las exigencias constitucionales relacionadas con el derecho de propiedad.
Esgrime que se estaría frente a una privación del dominio, toda vez que, tal como ha señalado esta M., la privación se puede producir por una regulación limitadora del derecho que impida ejercerlo o que despoje de alguno de sus atributos esenciales -de uso, goce y disposición-, lo que ha de denominarse como regulación expropiatoria.
Y la regulación contenida en el precepto cuestionado es de tipo expropiatorio, atendido que impide poder continuar su actividad económica de curtiembre en las instalaciones de su propiedad y, además, porque el costo del traslado –que asciende a una cifra de millones de dólares- debe soportarlo la propia empresa con su patrimonio, sin recibir compensación alguna.
Debió entonces, de conformidad con la Constitución, existir una ley autorizadora de la expropiación –no hacerse vía decreto alcaldicio- y llevarse a cabo el proceso expropiatorio, otorgándose la correspondiente indemnización.
Por otra parte, aduce que, si se estima que la aplicación del precepto objetado importa en realidad una limitación del dominio, ésta no cumple con el principio de reserva legal absoluta, procedente en lo que respecta al derecho de dominio, según el Tribunal Constitucional, ni se adecúa a la exigencia de sustentarse en la función social de la propiedad.
No se cumple con la reserva legal absoluta, atendido que el precepto reprochado, como se señalara, no da criterios específicos que determinen qué es daño y molestia, ni cuál es el plazo adecuado para que se concrete un traslado, teniendo en consideración las características propias de una industria, como lo es su industria de curtiembre.
Así las cosas, aquellos términos dan lugar a interpretaciones caprichosas y contradictorias, pudiendo la Municipalidad determinar su contenido sin que opere al efecto un adecuado control. Por lo mismo, C.B. sólo pudo tomar conocimiento de la orden de traslado cuando se dictó el decreto alcaldicio que la dispuso. Y, de esta manera, en los hechos, no ha sido la ley, sino que el Plan Regulador Comunal y el citado decreto que ordena el retiro, los que determinarían si la empresa puede usar, gozar y disponer de su propiedad.
Por otra parte, la...
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