Sentencia nº Rol 2558 de Tribunal Constitucional, 15 de Enero de 2015
| Fecha | 15 Enero 2015 |
Santiago, quince de enero de dos mil quince.
VISTOS:
A fojas 1, con fecha 28 de noviembre de 2013, R.B.V., en representación de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 5° de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, contenida en el artículo primero de la Ley N° 20.285, y del artículo 7° de la Ley General de Bancos, en el marco del recurso de queja caratulado “Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras con Consejo para la Transparencia”, en actual tramitación ante la Corte Suprema, bajo el Rol N° 13.182-2013.
Preceptiva legal cuya aplicación se impugna.
Los preceptos legales impugnados disponen:
- Artículo 5° de la Ley de Transparencia: “En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado.
Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas.”.
- Artículo 7º de la Ley General de Bancos: “Queda prohibido a todo empleado, delegado, agente o persona que a cualquier título preste servicios en la Superintendencia, revelar cualquier detalle de los informes que haya emitido, o dar a personas extrañas a ella noticia alguna acerca de cualesquiera hechos, negocios o situaciones de que hubiere tomado conocimiento en el desempeño de su cargo. En el caso de infringir esta prohibición, incurrirá en la pena señalada en los artículos 246 y 247 del Código Penal.”.
Gestión pendiente invocada y antecedentes de hecho.
En cuanto a la gestión judicial en que incide la inaplicabilidad deducida, indica el actor que el Consejo para la Transparencia, en su decisión que acogió parcialmente el amparo C306-13, ordenó a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras la entrega al solicitante Marco Correa Pérez de cierta información estadística relativa a la cantidad de auditorías financieras realizadas a los bancos entre los años 2010 y 2012, su clasificación y cantidad de observaciones efectuadas; así como la identidad de los conglomerados financieros identificados por el organismo fiscalizador.
Ante ello, la Superintendencia dedujo reclamo de ilegalidad (autos Rol N° 5288-2013), que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago (por sentencia de 12 de noviembre de 2013), y posteriormente recurrió de queja, en la gestión actualmente pendiente ante la Corte Suprema, arriba individualizada.
Conflicto constitucional y disposiciones constitucionales que se estiman infringidas por la aplicación al caso particular de los preceptos legales cuestionados.
En cuanto al conflicto constitucional sometido a la decisión de esta M., indica la Superintendencia que si bien las normas cuestionadas en abstracto son constitucionales, en su aplicación al caso particular infringen la Carta Fundamental y son decisivas en la resolución del asunto, pues los jueces del fondo han fundado su decisión de entrega de la información en el artículo 5° de la Ley de Transparencia, así como en una interpretación del artículo 7° de la Ley General de Bancos en el sentido de que dicha norma establecería un mero deber funcionario y no un deber de reserva objetivo de la información sobre las actividades fiscalizadoras de la Superintendencia, como ha planteado la actora ante los jueces del fondo, en relación con la causal de reserva contemplada en el artículo 21, N° 5, de la Ley de Transparencia, esto es, cuando una ley de quórum calificado, como en la especie la Ley de Bancos, ha consignado dicho secreto, en relación con el inciso segundo del artículo 8° constitucional.
Así, indica el requirente que la aplicación de los preceptos cuestionados conculca el inciso segundo del artículo 8° de la Carta Fundamental, que consigna precisamente la excepción a la publicidad cuando una ley de quórum calificado ha establecido la reserva, en este caso, para evitar la afectación del interés nacional, no obstante que en la especie se cumple el presupuesto constitucional atendida la reserva establecida por el artículo 7° de la Ley de Bancos, normativa de quórum calificado; y que la entrega de la información afecta el interés nacional, en relación con las estrategias de fiscalización empleadas por el órgano requirente.
Agrega que conforme a los precedentes (STC Rol N° 1990) de este Tribunal Constitucional, el artículo 8° constitucional no establece un principio general de acceso a la información pública, sino sólo la publicidad de ciertos actos, en relación con el artículo 19, N° 12°, de la Constitución, y que se puede excepcionar conforme al mismo inciso segundo del artículo 8° de la Carta Fundamental, como correspondería en la especie.
Luego, el artículo 5° de la Ley de Transparencia, impugnado, amplía el marco del artículo 8° constitucional, extendiendo la publicidad de la información más allá de los actos administrativos o resoluciones de la Administración, y exorbitando inconstitucionalmente el referido inciso segundo del artículo 8° constitucional, tanto por la extensión del ámbito de la publicidad -que en la especie ni siquiera incluye actos que contengan una declaración de voluntad de la Superintendencia-, cuanto por la no aplicación de la reserva consignada en una norma de quórum calificado.
Por otro lado, la aplicación al caso particular del artículo 7° de la Ley General de Bancos, interpretada y aplicada por el Consejo para la Transparencia y la Corte de Apelaciones de Santiago como constitutiva de un mero deber funcionario de abstención, y no como una excepción a la publicidad establecida por ley de quórum calificado, infringe tanto el tenor literal del artículo 8° constitucional, en el sentido ya anotado, como el artículo 19, N° 3°, inciso final, de la misma Carta Fundamental, toda vez que el precepto legal en comento, así interpretado, excluiría de facto la aplicación de una pena a quienes infringen el deber de reserva, lo que contraría el principio de legalidad en la determinación de los delitos y sus penas.
Al efecto aclara el actor que no solicita a esta M. la revisión de sentencias judiciales ni la declaración de inaplicabilidad del artículo 7° aludido en su totalidad, sino sólo la declaración de que esta norma, interpretada en el sentido anotado, genera en el caso particular los efectos inconstitucionales denunciados.
Admisión a trámite, suspensión del procedimiento en la gestión sublite y admisibilidad.
La Primera Sala de esta M., por resolución de 4 de diciembre de 2013 (fojas 83), acogió a tramitación el requerimiento y ordenó la suspensión del procedimiento en la gestión pendiente; posteriormente, por resolución de 23 de diciembre del mismo año, previo traslado al Consejo para la Transparencia, lo declaró admisible.
Pasados los autos al Pleno, la presente acción de inaplicabilidad fue puesta en conocimiento de los órganos constitucionales interesados y se confirió traslado al Consejo para la Transparencia, para que formularan sus observaciones acerca del fondo del asunto.
Observaciones de fondo de las demás partes en el proceso constitucional.
Con fecha 19 de enero de 2014, a fojas 191, el abogado Jorge Gómez Oyarzo, en representación del Consejo para la Transparencia, formula dentro de plazo observaciones, instando por el rechazo del requerimiento, con costas.
Parte consignando el Consejo que la información estadística que ordenó entregar a la Superintendencia en la causa sub lite es prácticamente idéntica a aquella cuya publicidad se ha dispuesto en otros amparos acogidos (C39-12, C1266-11), uno de los cuales precisamente dio origen al requerimiento Rol N° 2505, recientemente rechazado por esta M. por sentencia de 10 de junio de 2013. Asimismo, en el marco de una medida para mejor resolver decretada en dicha causa, la Superintendencia requirente acompañó el oficio a través del cual comunicó el cumplimiento de la entrega de la información respecto de 22 instituciones financieras, excluyendo únicamente al Banco BBVA, atendido que la queja deducida por esta entidad aún se encuentra pendiente.
En consecuencia, los efectos de una eventual declaración de inaplicabilidad únicamente podrían alcanzar al BBVA, habiendo perdido oportunidad procesal respecto de las restantes entidades bancarias.
Así, la Superintendencia ya ha entregado información similar en atención, precisamente, a la publicidad decretada por la Corte Suprema en decisiones anteriores ejecutoriadas.
De esta manera, luego de sostener que en todo caso la interpretación y aplicación de los preceptos impugnados de inaplicabilidad –tanto respecto a la afectación del cumplimiento de las funciones de la Superintendencia y del interés nacional, así como respecto a la concurrencia de una causal de secreto o reserva- es un asunto de mera legalidad que, en el estado actual de la gestión sub lite, es de competencia exclusiva de la Corte Suprema, agrega el Consejo que la Superintendencia pretende a través del presente requerimiento de inaplicabilidad modificar lo ya resuelto por la Corte Suprema al menos en tres oportunidades...
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