Sentencia nº Rol 2153 de Tribunal Constitucional, 11 de Septiembre de 2012
| Fecha | 11 Septiembre 2012 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Constitucional |
S., once de septiembre de dos mil doce.
VISTOS:
Con fecha 26 de diciembre de 2011, el Subsecretario del Interior, R.U.M., ha solicitado la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 5° de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en la parte que dispone que es pública “toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento”.
La gestión pendiente invocada es un reclamo de ilegalidad deducido por la Subsecretaría de Interior en contra del Consejo para la Transparencia, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago, mediante el cual se impugna la decisión del Consejo para la Transparencia que ordenó entregar el contenido de correos electrónicos institucionales entre el Subsecretario y el Gobernador Provincial de Melipilla, en los términos que se señalan a fojas 3.
El requirente estima que de aplicársele la norma impugnada se vulneran los artículos 5º, 6°, 7°, 8° y 19, N°s 2º, 3º, 4º, 5º y 26º, de la Carta Fundamental, al arrogarse el Consejo para la Transparencia competencias que no están expresamente contempladas en la Ley de Acceso a la Información Pública. Asimismo se infringe el artículo 8° de la Carta Fundamental en lo referido al límite en la publicidad de los actos de la Administración del Estado; como también los derechos a la igualdad ante la ley, la privacidad y la inviolabilidad de las comunicaciones.
Expone que el Alcalde de la Municipalidad de Melipilla, M.G.B., formuló dos solicitudes de acceso a la información conforme a la Ley N° 20.285, acerca de los gastos en que incurrió la Gobernación Provincial de M., por concepto del terremoto del 27 de febrero de 2010 y las eventuales devoluciones del presupuesto que no pudieron ejecutarse por las transferencias efectuadas por el Ministerio del Interior, así como por la respectiva orden de devolución de dicho Ministerio, incluyendo oficios, memoranda y correos electrónicos institucionales remitidos desde el Ministerio a la Gobernación y desde la Gobernación al Ministerio del Interior, incluida la Subsecretaría, y las cuentas de correos electrónicos, tanto de la Gobernadora como del Subsecretario y la del funcionario designado por el Ministerio del Interior como contraparte de la Gobernación Provincial de M., sólo en lo relativo y pertinente a la información que por este acto se solicita.
Expone que en virtud del principio de divisibilidad de la información entregó los antecedentes solicitados, salvo lo relativo a los correos electrónicos, lo que motivó un amparo del alcalde ante el Consejo para la Transparencia (Rol C406-11) que, como medida para mejor resolver, requirió que se le remitiera copia de los correos.
Frente a este requerimiento, la Subsecretaría informó que ello no era posible, pues el Consejo carece de atribuciones para ello, toda vez que la Ley N° 20.285 no prevé la posibilidad de medidas para mejor resolver y los mensajes enviados a través de correos electrónicos no son información pública, sino información reservada que se encuentra protegida por las garantías del artículo 19 N°s 4° y 5° de nuestra Constitución, amparadas por un entendido de constitucionalidad que se contiene en la sentencia Rol Nº 1051-2008 de esta M., que declaró que las atribuciones de recabar antecedentes por el Consejo están limitadas por las excepciones a la publicidad que el legislador de quórum calificado determine al amparo del artículo 8º de la Constitución.
Finalmente, el Consejo para la Transparencia acogió el amparo y la autoridad pública recurrió de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
Expone que si bien la Ley de Transparencia fue sometida a control, el mismo no puede amparar eventuales vulneraciones de derechos fundamentales y, según señala a fojas 9, ese pronunciamiento es diferente al de inaplicabilidad, según se señaló en la misma sentencia de control preventivo.
Añade que en decisiones anteriores, el Consejo para la Transparencia ha declarado el carácter de información pública de mensajes de correos electrónicos despachados en el ejercicio de funciones públicas (roles c83-10, c640-10 y c377-11).
En sentido contrario, expresa que los correos electrónicos no son en realidad información pública y que su divulgación vulneraría diversas normas constitucionales, pues el derecho de acceso a la información pública no es absoluto, por cuanto el artículo 8º de la Constitución dispone que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen” y que la Ley de Acceso a la Información Pública agrega “a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos”, “cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga(n), salvo las excepciones legales", agregando que "en virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos”, salvo las excepciones legales.
Manifiesta, asimismo, siguiendo al profesor L.C., que este derecho se refiere sólo a actos, resoluciones, procedimientos y sus fundamentos, por lo que sin procedimiento administrativo no hay acceso a informaciones.
Señala que la casilla de correo institucional es una forma de comunicación, en la cual además se emiten opiniones y juicios personales, muchas veces amparados por secreto profesional, como ocurre con el médico respecto de las fichas de pacientes. Agrega que las opiniones vertidas en mensajes son personales, limitadas y no necesariamente institucionales, y que este medio no es una excepción a la privacidad.
A fojas 17 afirma que los funcionarios tienen una expectativa razonable de privacidad en la materia y cita a la Corte Suprema norteamericana al efecto, que señala la necesidad de ponderar entre la intimidad del funcionario y la necesidad de escrutinio de la función pública, estableciendo como criterio el determinar si el funcionario sabía si el lugar de empleo podía ser registrado, agregando que en Chile no hay norma al respecto y que no se llevan registros como los de notificaciones de los tribunales, por lo que no existe obligación de guardar ni entregar, salvo orden judicial de incautación.
Agrega que al tenor del artículo 3º de la Ley Nº 19.880, los mensajes no son resoluciones ni actos administrativos, por lo cual no son informaciones públicas.
Argumenta que el reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública tampoco los engloba, en la medida que no son sustento ni complemento esencial de actos administrativos y no han servido de respaldo a la dictación de ellos. A fojas 20 señala que, erróneamente, el Consejo para la Transparencia ha entendido que los mensajes de correos electrónicos han venido a reemplazar parcialmente a los actos administrativos, arrogándose la inexistente potestad de calificar qué es o no un acto administrativo.
Agrega que estos mensajes son simples comunicaciones entre personas y que además quedan cubiertos por el privilegio deliberativo de autoridades y funcionarios.
Expone además que no todo lo que obra en poder de los órganos de la Administración del Estado puede ser considerado información pública, sino sólo aquello que fundamente actos o resoluciones y en la medida que su acceso por terceros obedezca a finalidades legítimas, conforme a lo señalado por este Tribunal en su sentencia Rol Nº 460, acerca de la declaración de patrimonio de autoridades. Agrega que tales criterios son compartidos por uno de los consejeros y que la Corte de Apelaciones de Santiago los ha utilizado, según señala a fojas 25, añadiendo que la Contraloría General de la República ha señalado, al igual que la mencionada Corte, que se requiere de un acto administrativo para acceder a la información respectiva.
Siguiendo a P., diferencia entre publicidad -referida a actos- y transparencia -referida a procedimientos, contenidos y fundamentos del acto-.
Por otra parte, señala que los mensajes no son información que obre en poder del Estado, pues una cosa es la propiedad del medio y otra la autoría intelectual del mensaje. Además, el solo uso de la casilla institucional no significa per se el consignar información pública. Expone que en México esto se encuentra reglado, según detalla a fojas 28, y que esta determinación debe hacerse a priori. Cita al Tribunal Constitucional peruano, en cuanto a que si el correo es del empleador no por ello es propiedad suya el contenido del mismo.
A fojas 29 y siguientes desarrolla un capítulo acerca del correo institucional en el derecho comparado, para concluir que el Consejo para la Transparencia ha ampliado el concepto de información pública, vulnerando así diversas garantías constitucionales.
A fojas 31 se refiere a la naturaleza del Consejo para la Transparencia, señalando que tiene funciones de fiscalización y sanción como garante del acceso a informaciones, que tiene una cuota de autonomía y que integra la Administración del Estado, lo cual ha sido reconocido por este Tribunal y por la Contraloría según afirma a fojas 32, quedando a salvo las facultades del ente de control, que...
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