25 anos de Fundos Constitucionais de Financiamento no Brasil: avancos e desafios a luz da Politica Nacional de Desenvolvimento Regional.
| Autor | Macedo, Fernando |
| Cargo | Ensayo |
RESUMEN | Analisa os desembolsos dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FCF) brasileiro que completaram 25 anos de existencia em 2014. Argumenta que os FCF tiveram modificacoes substantivas em 2003, quando a adocao dos ditames do Acordo de Basileia, os quais lhe conferiram um funcionamento nos moldes do mercado, e em 2007 quando entrou em vigor a ainda vigente Politica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Avalia que os FCF tem atuado por meio dos bancos de desenvolvimento gestores para o desenvolvimento de atividades produtivas nas regioes Norte, Nordeste e Centro-Oeste contribuindo para a reducao das latentes disparidades regionais. Contudo, no bojo da complexidade da que tomou a dimensao regional, sobretudo a partir dos anos 1980, pelas condicionantes internas e externas, novos desafios sao colocados para promover o desenvolvimento com maior coesao entre os distintos espacos e subespacos regionais.
PALABRAS-CLAVE | politica regional, planificacion regional, desigualdades regionales.
ABSTRACT | Tins article seeks to analyze the disbursement of resources from the Brazilian Constitutional Financing Fund (CFF) who celebrated it 25th anniversary in 2014. It argues that the CFC had substantive changes in 2003, when it adopted the dictates of the Basel Accord, gaining a character more focused on market molds, and in 2007 when the National Policy for Regional Development (NPRD) came into force. It assesses that the CFC has acted through the development banks managers for the development of productive activities in the North, Northeast and Midwest Brazilian regions contributing to the reduction of latent regional disparities. However, in the midst of the complexity of the regional dimension, especially since the 1980s, by internal and external constraints, new challenges are placed to promote the development with greater cohesion between the different regions and sub-spaces.
KEYWORDS | regional policy, regional planning, regional inequalities.
Introducao
Em setembro de 2014 os Fundos Constitucionais de Financiamento (fcf) brasileiros completaram 25 anos de existencia. Previstos pela Constituicao Federal (CF) de 1988 (alinea c, Inciso I, art. 159) e regulamentados pela Lei no. 7.827/1989, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO) tem por objetivo a reducao das desigualdades regionais no pais, por meio do financiamento aos setores produtivos localizados em macrorregioes que historicamente tiveram menor dinamismo economico, se comparados com o Centro-Sul (Brasil, 1988; Macedo, 2014).
Estes FCF sao capitalizados por meio dos repasses da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), cujos valores sao correspondentes a 3% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e a mesma parcela do Imposto de Renda (IR). O seu funding, portanto, esta relacionado com a evolucao da macroeconomia do emprego e da renda (1), particularmente atrelados ao crescimento da renda tributavel e da agregacao de valor na industria. Destes recursos 0,6% sao destinados ao FNO, 1,8% para o FNE (sendo 0,9% exclusivo para o semiarido), e 0,6% para o FCO. Alem desses, os Fundos tambem tem os retornos das aplicacoes realizadas como fonte de recursos, atuando num processo de retroalimentacao (Cintra, 2007; Macedo & Mattos, 2008).
Segundo a legislacao desses Fundos, a gestao dos recursos cabe aos bancos de desenvolvimento regional (Banco da Amazonia, Banco do Nordeste e Banco do Brasil (2)). Os desembolsos desses bancos devem ser aplicados prioritariamente para micro e pequenos empreendedores rurais e empresariais, segundo as orientacoes estipuladas pela Politica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e os Planos Regionais de Desenvolvimento (PRD's) (Brasil, 1989). Desde 2007, por meio do Decreto-Lei no. 6.047/2007, a PNDR passou a orientar a atuacao federal no territorio, a partir da abordagem em multiplas escalas espaciais. Alem de atuar nas mesorregioes diferenciadas, subespacos nacionais, faixa de fronteira e semiarido, tambem orienta a sua acao para as microrregioes classificadas como Dinamica, Baixa Renda e Estagnada (3) (Brasil, 2007; Macedo, 2014).
A dinamica regional brasileira no inicio do seculo XXI apresenta-se bastante modificada em relacao a forma como ela foi abordada e diagnosticada no classico documento do Grupo de Trabalho para Desenvolvimento do Nordeste (gtdn) de 1959, que daria embasamento para a criacao da Superintendencia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e as intervencoes federais mais consistentes, no intuito de promover o crescimento economico dessa regiao. Em comum, entre um e outro momento, a persistencia das diferencas socioespaciais no pais, que se mantem grandes, e o fato de as regioes Nordeste e Norte continuarem como aquelas que apresentam piores indicadores socioeconomicos, especialmente quando comparados com o Centro-Sul do pais (4) (Macedo, 2010).
Nesses aspectos, os esforcos federais no sentido de promover uma maior coesao economica e social no pais tem nos FCF um de seus principais instrumentos de financiamento para o desenvolvimento de atividades produtivas que promovam a inclusao social, sobretudo por meio da qualificacao das potencialidades locais que resultem em uma maior promocao do emprego, geracao de renda, melhorias tecnicas e gerenciais e agregacao de valor, valores que sao atrelados a ideia de sustentabilidade ambiental (Secretaria de Desenvolvimento Regional, 2012).
Este artigo tem por objetivo contribuir para o monitoramento e avaliacao da politica regional brasileira (Resende, 2013) a partir da proposicao de uma analise dos desembolsos dos Fundos Constitucionais de Financiamento considerando a complexidade das distintas dinamicas regionais, no contexto das "novas determinacoes" urbanas e regionais no pos-1980 (Cano, 2011; Macedo, 2010). Para tal, e realizada uma analise da distribuicao regional dos Fundos Constitucionais de forma agregada e tambem de forma comparada a fim de propor um diagnostico sobre a sua atuacao no territorio.
Para atingir tais objetivos, o trabalho encontra-se dividido em 3 secoes, sendo que a primeira discute os aspectos gerais da dinamica regional brasileira e a segunda sobre a nova organizacao espacial, a partir da perspectiva das "novas determinacoes urbanas e regionais" no Brasil ocorridas no pos-1980 (Cano, 2011). Na ultima secao sao demarcadas periodizacoes sobre os Fundos Constitucionais de Financiamento e feitas reflexoes sobre o papel da PNDR nesse contexto. Por fim, seguem as conclusoes.
Aspectos gerais da dinamica regional brasileira recente
A concentracao economica e os desequilibrios regionais (5) continuam altos, com o Sudeste e Sul retendo a maior parte da riqueza do pais. Mesmo com a manutencao dessas disparidades, ha uma tendencia a reducao da parcela da renda destas regioes em direcao as perifericas, conforme demonstra o quadro 1. No entanto, esse processo se deu principalmente em direcao as regioes Norte e Centro-Oeste (6), tendo em vista que o Nordeste brasileiro apresentava, em 2011, participacao no PIB do pais inferior a que detinha em 1960. No entanto, conforme se pode aferir neste mesmo quadro, a partir de 1970, a perda de participacao da Regiao Sudeste e visivel, com queda de 10,1 p.p. no total. Uma perda relativa importante, porem pequena e insuficiente para reverter o historico quadro de desequilibrios regionais. Cabe destacar que a reducao relativa de Sao Paulo representou cerca de 80,0% da queda da participacao do Sudeste no PIB brasileiro.
Nas ultimas tres decadas o ritmo de crescimento da economia brasileira foi bastante diferenciado, influenciando o ritmo de desconcentracao produtiva regional no pais, conforme descreveu Cano (2008). O PIB cresceu a uma taxa de 1,6% a.a. entre 1980 e 1990; 2,5% a.a. entre 1990 e 2000 e 3,6% a.a. entre 2000 e 2010. Entre 2003 e 2012, quando determinantes da politica interna e o ritmo das exportacoes de commodities geraram efeitos dinamicos sobre as economias regionais, especialmente Nordeste, Centro-Oeste e Norte do pais, o PIB brasileiro cresceu em media 3,9% a.a. Como resultado, o PIB per capita variou nos mesmos periodos em media--0,4% a.a. (1980-1990), 0,9% a.a. (1990-2000), 2,4% (2000-2010) e 2,8% a.a. (2003-2012). Em 2000, o PIB per capita, em termos reais, era apenas 4,8% maior do que em 1980, o que confirma o mal desempenho da economia do pais nas duas ultimas decadas do seculo XX.
Apesar desse baixo desempenho, a desconcentracao produtiva continuou, porem, a diferenca entre os pibsper capitas regionais continua grande, conforme se observa no quadro 2, especialmente quando se realiza uma comparacao entre as regioes Norte e Nordeste, tanto em relacao ao Brasil quanto a regiao Sudeste. Importante registrar que na primeira decada do seculo XXI ha uma pequena diminuicao nessas diferencas em decorrencias das politicas sociais, do crescimento real do salario minimo, da geracao de emprego e de sua maior formalizacao que tendem a repercutir mais favoravelmente nas areas aonde a pobreza apresenta-se maior, que estao localizadas justamente nas duas regioes supracitadas, especialmente em suas zonas rurais. Tambem foi importante a recuperacao do crescimento economico, pois este elevou a renda real no pais, o que repercutiu mais favoravelmente nas regioes menos desenvolvidas, sobretudo via aumento do consumo. Esse tambem foi influenciado pela expansao das modalidades de credito e de financiamento que emergiram no pos-2003 expandindo mais rapidamente o comercio varejista dessas duas regioes.
Cabe destacar tambem o papel do gasto publico produtivo e da formacao bruta de capital, afinal, a retomada do crescimento a partir de 2003 e a localizacao de investimentos--publicos e privados--fora do Sudeste tambem tiveram importancia neste processo de reducao relativa das disparidades regionais que, a despeito disso, continuam altas. A Formacao Bruta de...
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