Teoría del Gobierno
| Autor | Mario Verdugo Marinkovic - Ana María García Barzelatto |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Político y Derecho Constitucional, Universidad de Chile - Profesor de Derecho Político y Derecho Constitucional , Universidad de Chile |
| Páginas | 113-140 |
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24. GOBIERNO, ÓRGANOS Y FUNCIONES
En forma elemental y con carácter pro-
visional, podemos definir el gobierno como
el ejercicio del poder supremo (estatal).
De ahí que habitualmente se exprese,
que “el gobierno es la dirección suprema
y control de la administración estatal, así
como la conducción de la política global
del Estado”.1 En este sentido, gobierno es
el sustantivo del verbo gobernar. Gobernar
es ejercer el poder.
En la sección anterior hemos puntualizado
que el poder supremo tiene como soporte
y residencia al Estado; pero este poder se
ejerce por hombres: “el poder del Estado,
para realizarse, necesita de una inteligencia,
de una voluntad, de una fuerza humana
que lo concreten, que lo hagan efectivo
que lo impulsen”.
Ahora bien, las personas o cuerpos que
ejercen una parte cualquiera de la potestad
estatal (Presidente de la República, asam-
bleas legislativas), son por ello mismo los
órganos del Estado. “Las personas o asam-
bleas que expresan la voluntad nacional o
ejercen la potestad pública, jurídicamente
no son más que los órganos de esa colecti-
vidad unificada, es decir, los órganos de la
persona estatal. En derecho estricto y desde
el punto de vista de la teoría general del
Estado, la naturaleza del órgano estatal es
igual en todas partes: el zar de Rusia, en
los tiempos de su autocracia, era un órgano
en el mismo sentido que la asamblea de
1 J
ORG
K
AMMLER
, “Funciones de Gobierno”, en
Introducción a la Ciencia Política, por W
OLFGANG
A
BEN
-
DROTH y KURT LENK, Editorial Anagrama, Barcelona,
1971, p. 183.
ciudadanos que deciden por sí mismos en
la democracia suiza”.2
Pero es preciso recordar, como expresa
Burdeau, que los gobernantes sólo son meros
agentes o detentadores del poder estatal.
Cabe preguntarse entonces, ¿de dónde ob-
tienen quienes ejercen el poder su cualidad
de órganos del Estado y en virtud de qué
derecho pudieron adquirir dicha cualidad?
Desde el punto de vista jurídico la única
respuesta atinente es que ellos poseen ese
título del orden jurídico establecido en
cada Estado. Como se verá más adelante,
tal orden jurídico fundamental se encuentra
contenido en la Constitución. Por tanto su
título procede de la Constitución y en virtud
de ésta ejercen su competencia.3
De acuerdo con este punto de vista –pre-
dominante en la actualidad– se considera
a los gobernantes como órganos del Esta-
do. “Quienes normativamente ocupan los
cargos o roles desde los cuales mandan e
imputan su voluntad al grupo, constituyen
la efectivación de los órganos de éste. Esos
órganos del Estado constituyen el gobierno
en sentido formal o subjetivo, razón por la
cual tanto da decir, “órganos del Estado”,
como “órganos del Gobierno”.4
El gobierno ejerce funciones, que son
las diversas actividades desarrolladas por el
Estado en el ejercicio o cumplimiento de
sus fines. “Las funciones del Estado –dice
Maurice Hauriou–, son las diversas activida-
des de la empresa de gobierno, consideradas
con arreglo a las directivas que les imprimen
2 CARRÉ DE MALBERG, ob. cit., p. 867.
3
Sobre esta materia ver C
ARRÉ
D
E
M
ALBERG
, ob.
cit., pp. 868 y ss.
4 MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., p. 276, tomo II.
Sección Sexta
TEORÍA DEL GOBIERNO
24. Gobierno, órganos y fu nciones.
25. De la “división de poderes” a la “separ ación de funciones”.
26. La función legi slativa.
27. La función ejecutiva.
28. La función jur isdiccional.
29. Tipos de gobierno.
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Manual de Derecho Político
las ideas estatales, por ejemplo, las ideas de
interés general, de centralización, etc.5
Se suele confundir la función con el
órgano que realiza la función. En efecto,
la función justifica al órgano, pero no a
la inversa, pues puede haber órganos sin
función o que duplican la función realiza-
da por otros órganos paralelos. Además,
es posible que un mismo órgano realice
varias funciones y que una misma función
sea realizada por varios órganos. Lo con-
veniente, en definitiva, es condicionar el
órgano a la función a desarrollar, a fin de
que la actuación política resulte lo más efi-
caz, lo más productiva y lo menos costosa
para el Estado.6
¿Cuál es el número de las funciones es-
tatales? Podría contestarse que debe haber
tantas funciones como fines deba cumplir
el Estado, pero por razones metodológi-
cas se agrupan en tres principales: función
normativa o legislativa; función ejecutiva,
y función jurisdiccional. Para establecer
la debida decantación entre ellas, se apli-
can diversos criterios: orgánico, formal y
material.
a) Según el criterio orgánico, la función
se considera según el órgano que la cumple;
así, es legislativa toda y cualquiera función
cumplida por el parlamento, sin atender
a la forma que reviste el acto en que se
exterioriza ni al contenido del mismo. b)
Desde el punto de vista formal, se clasifican
las funciones por la forma que el acto reviste;
así, es ley todo acto con forma de tal. c)
Según el criterio material, se atiende a la
sustancia o contenido del acto, sin reparar
en la forma que adopta o en el órgano que
lo emite; un acto no es legislativo por tener
forma de ley ni por ser cumplido por el
parlamento, sino por su esencia 7.
Al iniciar este párrafo, expresábamos
que la palabra “gobierno”, en un sentido
amplio y genérico, alude al ejercicio del
poder dentro del Estado. Sin embargo, aun
anticipando conceptos, debemos puntualizar
que frente a esta acepción genérica existe
5 Ob. cit., p. 372.
6 Ver CARRÓ, ob. cit., p. 255.
7 BIDART, ob. cit., p. 234 y CARRÓ, p. 258.
otra más restringida y específica que reserva
la voz gobierno sólo para el órgano y función
ejecutiva. Así ocurre principalmente en los
sistemas parlamentarios donde el gobierno
es el Primer Ministro, el Gabinete. Por el
contrario en el sistema presidencialista se
da la tendencia opuesta: el gobierno in-
cluye tanto al órgano ejecutivo como al
legislativo8.
25. DE LA “DIVISIÓN DE PODERES” A LA
“SEPARACIÓN DE FUNCIONES”
La unidad del poder estatal no implica
ni la simplicidad de sus funciones ni la de
los órganos que las ejerzan. Al contrario, la
actividad estatal, como la misma vida social,
es de por sí muy compleja y pueden distin-
guirse en ellas manifestaciones definidas.
Como anota Orlando, “apenas los Estados
comenzaron a salir de la primitiva barbarie,
dibujáronse en su estructura constitucio-
nal las diversas funciones, diversidad que
tenía sus raíces en el principio mismo de
la unidad. Y es un error muy extendido en
las ideas modernas el señalar la división de
funciones como carácter de los gobiernos
modernos, cuando no existe tipo histórico
de Estado, aun de los primitivos, en el que
no aparezca alguna diversidad de órganos
y funciones”.9
Sobre el particular resulta siempre útil
recordar las reflexiones de Aristóteles: “En
toda polis hay tres partes que todo legisla-
dor prudente debe, en primer término,
ordenar convenientemente. Una vez que
se organicen bien estas tres partes, puede
8 Sin embargo hay que tener presente que esta
distinción no es tan rígida. Es así como en la Cons-
titución de 1980, el Capítulo IV se denomina GO-
BIERNO-PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, y acto
seguido, expresa: “El Gobierno y la administración
del Estado corresponden al Presidente de la Repú-
blica, quien es el Jefe del Estado” (inc. 1º, art. 24).
El Capítulo XIII se denomina: GOBIERNO Y ADMI-
NISTRACIÓN INTERIOR DEL ESTADO (arts. 99 y
sgtes.). Por consiguiente, en el texto constitucional
la voz Gobierno se hace sinónimo de Ejecutivo. No
sucede lo mismo en leyes especiales. Por ej.: art. 121
del Código Penal.
9 IZAGA, ob. cit., p. 266, t. I.
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